Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

Государственные и муниципальные уровни бюджетов в определенной степени взаимосвязаны. Предпосылкой их эффективного исполнения является их четкая регламентация – установление обязательств каждого бюджетного уровня. Соласно Закону о бюджетной системе регламентация бюджетов представляет собой определение бюджетных взаимоотношений, их структур, распределения доходов между разными уровнями, отчетности и надзора, их классификации, изменений и дополнений в бюджетах с целью исполнения соответствующими органами властей предписанных им полномочий.

Соответствие показателей двух уровней бюджетов обеспечивается единой бюджетной классификацией, которая для составления и исполнения бюджетов предусматривает обобщение доходов и расходов по их типам и направлениям. Применение типов и структур бюджетной классификации для планирования и исполнения бюджетных операций является обязательным для государственных и местных органов власти.

Органы местного самоуправления для исполнения своих полномочий и функций должны быть обеспечены соответствующими финансовыми средствами. Это одно из основных положений Европейской хартии о местном самоуправлении, которое отражено также в Законе о местном самоуправлении Армении. Оно предусматривает сочетание политической и фискальной децентрализации. Неодновременное и непараллельное применение этих двух видов децентрализации часто приводит к появлению нефинансируемых или частично финансируемых функций.

Один из основных показателей оценки степени фискальной децентрализации в стране – удельный вес затрат муниципального бюджета в общественных затратах и/или в ВВП. Сопоставление этого показателя с объемом полномочий органов местного самоуправления дает возможность составить представление о степени финансирования полномочий органов местного самоуправления. Существует прямая связь между децентрализацией полномочий и финансовой независимостью органов местного самоуправления.

Местные бюджеты имеют доли расходов в ВВП Армении и консолидированном бюджете страны (2005), %,приведенные ниже.

Расходы центрального правительства в ВВП.................................17,6

Расходы муниципального правительства в ВВП..............................1,5

Расходы муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете.....7,6

Как показывают данные, эти показатели не высоки и значительно отстают от показателей развитых стран и стран Центральной и Восточной Европы.

Одной из важных задач регулирования бюджетных взаимоотношений является распределение доходов между разными бюджетами. Доходы государственного и местных бюджетов включают в себя законодательно предусмотренные доходные, ссудные и другие привлеченные средства, которые определяют финансовую базу каждого бюджета и в рамках своих полномочий делают возможным на конкретном уровне исполнять государственные и муниципальные полномочия.

В целях обеспечения соответствующих финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий, законодательно предписанных органам местного самоуправления, финансовой самостоятельности и осуществления своей политики, источники доходов и направления расходов местных бюджетов закреплены в законодательстве по отдельности для административного и фондового бюджетов.

Для обеспечения финансовых затрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления в муниципальном бюджете должны быть предусмотрены соответствующие поступления. С точки зрения обеспечения финансовой независимости муниципалитетов бюджетные поступления можно разделить на следующие группы:

1) собственные доходы;

2) официальные трансферты;

3) займы.

Собственные доходы подразделяются на две категории: налоговые доходы и пошлины; неналоговые доходы. Налоговыми доходами являются: налог на землю, находящуюся на административной территории муниципалитета, и налог на имущество, находящееся на административной территории муниципалитета. Законодательством Армении предусмотрена также возможность применения отчислений с подоходного налога, НДС и выплат по экологии. Тем не менее фактически это пока не реализуется (отчисления с подоходного налога применялись только в 1998 и 1999 гг.). Ставки всех видов налогов устанавливаются законами, принимаемыми Национальным Собранием Армении. Только местные пошлины и платежи устанавливают органы местного самоуправления в рамках, предусмотренных действующим законодательством.

Большая часть собственных доходов муниципальных бюджетов состоит из налоговых доходов и платежей (табл. 8.1). В последние годы налоговые доходы и пошлины в среднем составили около 30% общих бюджетных поступлений. Официальные трансферты составили 43,4% общих бюджетных поступлений. Займы со стороны МВФ, Мирового банка составляют небольшую долю от поступлений.

Таблица 8.1

Доходы муниципальных бюджетов Армении в 2003—2005 гг.[163]

Только два источника доходов от налогов могут быть обозначены в Армении как «собственные» местные доходы: налог на недвижимость и налог на землю. В апреле 2004 г. законодательная база была реформирована и ответственность за сбор этих налогов была возложена на местный уровень, хотя и налоговая база, и ставка этих налогов фактически устанавливаются центральным правительством.

Налог на недвижимость (землю и строения) часто рассматривается как хороший источник доходов для местных органов самоуправления. Налог на недвижимость действует и как налог на прибыль, и как имущественный налог, и местные органы имеют сравнительное преимущество в сборе налогов на недвижимость, так как они физически находятся вблизи налоговой базы. При наличии четко установленного юридического механизма принуждения тяжело избежать или обойти уплату местных налогов на недвижимость, потому что невозможно вывести землю и строения за пределы местной юриспруденции.

Однако тот факт, что ответственность за сбор налога на недвижимость обычно передается на уровень местных органов самоуправления, не обязательно означает, что их легко собрать, особенно в странах с переходной экономикой. Для того чтобы местные органы самоуправления могли эффективно собирать налог на недвижимость, должна быть четко установлена и зарегистрирована собственность на недвижимость, выполнена оценка всей недвижимости, и местный орган должен иметь средства принуждения, если собственник недвижимости не платит установленный на нее налог. При поддержке международного сообщества Армения создала центральный земельный регистр, содержащий кадастр участков во всех юрисдикциях местных органов самоуправления, а также оценку всей недвижимости. Система земельного регистра представляет собой твердую основу для сбора налогов на землю и недвижимость на местном уровне и позволяет передавать необходимые данные местным органам самоуправления.

Главным показателем независимости муниципалитета является удельный вес местных платежей и пошлин в доходах бюджета. Согласно Закону о местных пошлинах и выплатах муниципалитеты могут установить пошлины 10 видов и три вида платежей. Несмотря на то что по абсолютным цифрам наблюдается их рост, в бюджете пока их удельный вес незначителен (в среднем около 3,0%).

Местные пошлины установлены:

– на лицензии на строительство, упрочнение или реконструкцию зданий и других объектов гражданского строительства (включая временные объекты) или изменение внешнего вида зданий;

– лицензии на снос здания или другого инженерного объекта;

– лицензии на продажу алкогольных и/или табачных изделий;

– лицензии на торговлю на открытом воздухе (за исключением торговли на рынках, ярмарках и временных или не временных инженерных сооружениях;

– лицензии на эксплуатацию государственных игорных домов, учреждений общественного питания, саун и других развлекательных заведений, работающих в ночное время;

– лицензии на содержание недомашних животных в Ереване в городской местности;

– лицензии на размещение внешней рекламы на территории общины;

– получение копий документов из архива общины;

– лицензии на эксплуатацию пассажирского такси (за исключением маршрутного такси) на территории общины (за исключением районных общин в городских районах).

Местные сборы взимаются за следующие виды деятельности:

– установление и подтверждение технических и экономических условий и исполнительной документации на строительство новых зданий или изменение внешнего вида существующих зданий, включающее услуги, оказываемые местным органом самоуправления;

– участие в аукционах и тендерах, организованных местными органами самоуправления, чтобы покрыть связанные с этим расходы;

– измерение, мелиорация и аренда земель местных органов самоуправления, включающие в себя услуги, предоставляемые местным органом самоуправления.