Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

– измерение, мелиорация и аренда земель местных органов самоуправления, включающие в себя услуги, предоставляемые местным органом самоуправления.

Местные пошлины и сборы были введены с середины 1998 г., главным образом в городских общинах. В 2000 г. уровень взимания местных пошлин и сборов составил менее 65%.

Большую часть доходов фондового бюджета составляют выплаты от отчуждения имущества. Велика также доля выплат из резервного фонда административного бюджета. До принятия в 2002 г. нового Закона о местном самоуправлении и до поправок в Законе о бюджетной системе 2003 г. доходами фондового бюджета считались кредиты и средства, привлеченные посредством ссуд, в том числе средства от выпущенных муниципалитетов ценных бумаг. Согласно этому закону они стали источниками финансирования бюджетного дефицита (до этого муниципальный бюджет не мог быть дефицитным), хотя они, как и раньше, могут использоваться только для выполнения капитальных затрат.

В затратах административного бюджета (табл. 8.2) значительная часть приходится на расходы управленческого аппарата (26,5% в 2005 г.). Этот показатель показывает неэффективное использование бюджетных средств. Расходы в сфере общественных услуг (образование, культура, спорт и т. д.) составляют больше 20%. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство – около 15%. Заработная плата работников аппарата муниципалитетов и работников бюджетных организаций муниципального подчинения в среднем – 32% бюджета муниципалитетов, а с обязательными выплатами социального страхования – больше 40%. Этот показатель говорит о несоответствии числа работников и предоставляемых ими услуг (средняя заработная плата работников довольно мала). Бюджет большего числа сельских муниципалитетов полностью расходуется на выплату заработных плат и обязательные выплаты социального страхования. При этом бюджет некоторых муниципалитетов не покрывает даже выплату заработных плат.

Таблица 8.2

Расходы муниципальных бюджетов Армении

Большая часть муниципальных бюджетных расходов приходится на административный бюджет. Несмотря на то что затраты фондового бюджета имеют тенденцию роста, этот показатель невелик и составляет всего 20,0%. Его большая часть уходит на затраты по капитальному ремонту. Однако большинство муниципалитетов вообще не имеют фондового бюджета.

Осуществление государственной налоговой политики законодательно предписано правительству Армении. Налоги на землю и имущество полностью закреплены за муниципальным бюджетом. Приняты отдельные законы о налоге на землю и имущество, на основе которых производится налоговое администрирование.

В период от внедрения системы местного самоуправления в 1996 г. до 2003 г., когда был принят новый Закон о местном самоуправлении, администрирование земельных и имущественных налогов предписывалось государственным налоговым органам.

Законодательством Армении была предусмотрена передача полномочий по сбору и администрированию земельных и имущественных налогов муниципалитетам как полномочий, делегированных государством. Однако по сей день это полномочие передается органам местного самоуправления очень медленно. До сих пор правительство не определило порядка выполнения и финансирования этих полномочий (как делегированных государством). Кроме того, государственные налоговые органы передали муниципалитетам базу налога на имущество по налогообложению физических лиц. Процесс передачи базы налога юридических лиц пока что продолжается. Еще не начался процесс передачи полномочий по сбору земельного налога.

Профицит муниципальных бюджетов[164] составляет в 2004 г. 1064,1 млн драм, в том числе административный -277,2, фондовый – 787; в 2005 г. дефицит равен -35,4, в том числе административный – 446,7, фондовый – 482,2.

В Армении муниципалитеты отличаются друг от друга природно-климатическими, географическими, демографическими, социально-экономическими, финансовыми условиями и различными возможностями обеспечения развития общин. Все это имеет как положительное, так и отрицательное влияние на разные муниципалитеты. Важную роль в уменьшении отрицательного влияния на муниципалитеты и их гармоничном развитии играет государство. Оно осуществляет это разными способами, в частности предоставляет официальные трансферты из государственного в муниципальные бюджеты. В законодательстве их два вида: дотации и субвенции. Дотации предоставляются административным бюджетам муниципалитетов в согласии с Законом о финансовом выравнивании, а о целевом их использовании принимают решение органы местного самоуправления. Субвенции – это целевые перечисления из государственного бюджета на финансирование текущих и капитальных затрат муниципалитетов. Законодательство не регулирует механизмы их предоставления.

Большая часть официальных трансфертов приходится на дотации бюджетам муниципалитетов, направленные на их финансовое выравнивание. В последние годы фактический удельный вес дотаций в общих доходах муниципальных бюджетов составляет около 40%. Предоставление муниципалитетам субвенций до 2003 г. имело единичный характер и составляло мизерные суммы. В 1997—2003 гг. их удельная масса в официальных трансфертах составила 0—3,7%. В 2004 и 2005 гг. доля субвенций значительно повысилась.

Закон о финансовом выравнивании предусматривает, что для обеспечения равномерного развития муниципалитетов и упразднения существующей разницы их финансовых возможностей из государственного бюджета выделяются дотации в бюджеты муниципалитетов согласно формуле выравнивания. Общая сумма дотаций и их распределение по отдельным муниципалитетам утверждаются принимаемым каждый год Законом о государственном бюджете Республики Армения. Дотации получают все муниципалитеты, и принцип финансового выравнивания не учитывается полностью.

Официальный финансовый год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Бюджетный процесс за данный финансовый год продолжается около двух лет, начиная с июня предыдущего года, и заканчивается утверждением исполнения бюджета в мае следующего года. Бюджетный процесс детально урегулирован законодательством Армении. Руководитель муниципалитета играет основную роль в этапах планирования и исполнения бюджета. Высока роль совета старейшин в этапе аудита и оценки бюджета. Однако этот этап бюджетирования мало развит. Среди причин этого можно выделить принимаемый расходный (постатейный) тип бюджета. Программное бюджетирование и бюджетирование по результатам внедрено в нескольких муниципалитетах. В этом направлении работают в основном международные организации (USAID, UNDP).

Фискальные операции, связанные с государственным и местными бюджетами, производятся через систему государственного казначейства. Система казначейства действует методом совместного счета, что позволяет проводить общий надзор за организациями и предприятиями, финансируемыми из государственного и муниципального бюджетов. Через нее осуществляется представление отчетов, их обобщение и организация общей финансовой политики, обслуживание финансовых потоков муниципальных бюджетов и их счетов, контроль их исполнения, а также обеспечение методических указаний по их выполнению.

Муниципалитеты могут получать кредиты, займы и гарантии, из государственного бюджета, а также кредиты из коммерческих банков. Однако эти рычаги редко используются. Муниципалитеты в полной мере еще не стали субъектами финансово-кредитных отношений. С 1996 до 2006 г. имели место один-два прецедента, когда муниципалитеты брали кредит, а муниципальные облигации вообще не выпускались. Причиной этого являются пробелы в законодательстве, отсутствие механизмов, пассивность муниципалитетов и т. д.

Права муниципальной собственности регулируются Законом о собственности, Гражданским кодексом Республики Армения, Земельным кодексом Республики Армения и Законом о местном самоуправлении. Органы местного самоуправления обладают достаточной властью для управления местной собственностью, в том числе право ее продавать. К муниципальной собственности относятся зарегистрированные общественные основные фонды (здания и сооружения) и другие ресурсы, включая финансовые и другие нематериальные активы (например, облигации). Перечень муниципальной собственности был определен Решениями правительства № 42 и 51, принятыми в марте 1997 г., в соответствии с которыми в категорию муниципальной собственности входят:

системы отопления, канализации, водоснабжения и ирригации муниципального значения;

детские сады, специализированные школы, клубы, дома культуры, библиотеки, улицы, площади, парки, стадионы, мосты и памятники, санитарные сооружения, административные здания;