MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI

Закон о валютном регулировании и контроле за внешней торговлей от декабря 1949 года носит лишь временный характер. Как писалось в одной из его официальных историй:

 

Этот широкий закон уполномочивал правительство поддерживать единую систему контроля за валютными и внешнеторговыми операциями только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения баланса международных платежей, и фактически передавал правительству некоторые обязанности, которые с начала оккупации выполнялись SCAP. Ограничения, предусмотренные законом, должны были постепенно ослабляться приказами кабинета министров и распоряжениями министерств по мере того, как необходимость в них отпадала.

 

Закон не был "постепенно смягчен", он сохранялся в течение последующих тридцати лет и оставался в силе в 1980 году; это был наиболее важный инструмент руководства и контроля над промышленностью, которым когда-либо обладал MITI. По словам Леона Холлермана, высказанным в 1979 году, "ликвидируя оккупацию путем "передачи" оперативного контроля японцам, SCAP наивно руководил не только передачей своих собственных полномочий, но и институционализацией самой ограничительной системы контроля внешней торговли и валютного обмена, когда-либо созданной крупной свободной страной".

 

Практически все японцы считают поражение 1945 года важнейшим переломным моментом в истории современной Японии со времен реставрации Мэйдзи 1868 года. Однако с точки зрения истории промышленной политики я считаю, что 1940-е годы - это одна сплошная эпоха: период наивысшего подъема государственного контроля. Начиная с политики правительства Тодзио* и продолжая ее ускорением со стороны SCAP, японское государство стало доминировать практически над всеми экономическими решениями - от решений предприятий дзайбацу до решений отдельных домохозяйств. Тодзио и его соратники хотели добиться такого результата, но не смогли его полностью реализовать; союзные реформаторы не хотели этого, но все равно способствовали этому, сначала из стремления сделать правительство более ответственным, а затем из стремления к восстановлению и росту японской экономики как части возобновленного глобального сопротивления тоталитаризму. Главными политическими бенефициарами этих событий были экономические бюрократы, а конечными экономическими бенефициарами - японский народ.

Однако более долгосрочное значение достижения государственного контроля заключалось в выявлении его слабых сторон. Фундаментальная политическая проблема системы государственного управления высокими темпами роста заключается в отношениях между государственной бюрократией и частным бизнесом. Если эти отношения перевешивают в пользу той или иной стороны, то это приводит либо к потере преимуществ конкуренции, либо к выхолащиванию приоритетов государства. Под государственным контролем понимается попытка отделить управление от собственности и поставить управление под контроль государства. Если крупный бизнес, как правило, предпочитает самоконтроль, то экономические бюрократы предпочитают государственный контроль. В 1940-е годы, когда государственный контроль был достигнут, в полной мере проявились и его слабые стороны - рост бюрократии, безответственность руководства, коррупция, снижение эффективности. В результате, как недостатки самоконтроля по Закону о контроле над важными отраслями промышленности 1931 года привели к переходу к государственному контролю, так и недостатки государственного контроля по Министерству боеприпасов. Послевоенная МКИ привела к взаимоотношениям государства и бизнеса в эпоху высоких темпов роста, то есть к настоящему государственно-частному сотрудничеству.

 

Настоящий государственный контроль просуществовал после 1949 года недолго. Его главным вкладом в формирование последующей системы высоких темпов роста стало необратимое становление экономического генштаба в качестве центрального звена всей японской экономической политики и управления. В годы после оккупации экономическая бюрократия стала постепенно делиться своими полномочиями с крупным бизнесом, консультируясь с ним по всем важным вопросам, стимулируя рационализацию промышленности, стирая различия между государством и частным сектором путем внедрения многочисленных бывших чиновников в советы директоров экономически стратегических отраслей.

Тенденция к подлинному сотрудничеству между государственным и частным секторами возникла в результате сочетания последствий военных разрушений и реформ оккупационного периода. Старые дзайбацу были ослаблены по отношению к государственным бюрократам в результате физического истощения их капитальных активов и оккупационной политики, направленной на деконцентрацию экономики. В то же время новая конституция и другие реформы, такие как развитие рабочего движения, сделали государственный контроль политически невозможным, за исключением краткосрочных целей. Экономические бюрократы могли править, опираясь на свои таланты, но они никогда не смогли бы править открыто в условиях новой демократической системы Японии. Таким образом, и правительство, и промышленники осознали необходимость политического разделения труда, которое бы одновременно способствовало реализации программы позитивного развития и предотвращало ее срыв со стороны новых групп населения, получивших права голоса.

Сложившаяся в результате японская политическая система 1950-1960-х гг. имела некоторое сходство с "корпоративизмом", возникшим, по мнению Чарльза Майера, в межвоенной континентальной Европе. Он пишет:

 

Ключом к консенсусу или просто гражданскому миру было либо силовое подавление, либо постоянное посредничество. Любой крупный организованный интерес мог нарушить современную экономику или поставить под угрозу социальный порядок, поэтому его нужно было заглушить принуждением или удовлетворить минимум требований. Необходимость посредничества переместила центр принятия решений с законодательной власти как таковой на министерства или новые бюрократические структуры. Во время войны министерства боеприпасов превратились в органы экономического планирования. . . . Они привлекли к решению этой задачи частный бизнес, разделив государственные полномочия для увеличения масштабов регулирования. Хотя контроль военного времени не был сохранен, в 1920-е годы не просто произошло возвращение к той степени рыночной свободы, которая существовала до 1914 года. . . . Определяющей характеристикой корпоративистской системы ... стало стирание различий между политической и экономической властью. Влияние на рынке, особенно возможность парализовать индустриальную экономику, позволяло оказывать политическое влияние. Поэтому экономические переговоры стали слишком важными, чтобы оставлять их на усмотрение частного рынка, и государственные органы стали выступать в роли активных посредников.

 

Причины возникновения "корпоративизма" в Японии после Второй мировой войны были схожими, но приоритеты были иными, а государство играло роль, выходящую за рамки посредничества. Японцы прекрасно понимали, что в их ситуации возможны дезорганизация и гражданские беспорядки, поскольку новые группы в обществе испытывали и адаптировали установленную союзниками демократическую систему. Удивительно, как легко иностранные поклонники спокойствия японского общества в 1970-е годы забывают о забастовках, бунтах, демонстрациях и саботаже, которыми был отмечен период 194961 годов. Но важнее, чем необходимость посредничества между требованиями групп интересов, была осознаваемая всеми японцами потребность выйти из экономического кризиса и зависимости от иностранной помощи, к которым привели события 1940-х годов. Капитал был в дефиците, новые технологии можно было найти только за рубежом, издержки были слишком высоки, страна импортировала больше, чем продавала за границу, а о возможности конкурировать на международном уровне пока приходилось только мечтать. В этих условиях роль государства не подвергалась сомнению. В условиях, совершенно отличных от 1930-х и 1940-х годов, генеральный штаб экономики, обладая большей властью, чем при самоконтроле, но меньшей, чем при государственном контроле, наконец-то получил возможность