Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах - Наталья Ермасова

Бюджет США одним из первых начал проводить бюджетные реформы на муниципальном уровне. Так, еще в 1899 г. Национальная муниципальная лига разработала единые бухгалтерские правила и методы расчета и оценки. В 1904 г. эти правила и методики применялись уже в 80 городах[154] . В данной бюджетной доктрине излагались система руководящих принципов, оценка издержек, унификация методов, централизация, оценка результатов и эффективности. К 1920 г. одним из главных принципов финансового менеджмента в государственных структурах стала методика оценки выполненных задач (output). Важнейшим принципом являлась интеграция бюджетирования, бухгалтерского учета, отчетности, оценки целей и задач.

Государственные услуги обычно имеют множество задач (например, субсидия школьных обедов, как кормление детей, так и поддержка семейных доходов). Однако задачи могут противоречить друг другу (например, водохранилище (бассейн) должно быть почти пустым, чтобы разрешить водные лыжи). Оборот с различных программ не имеет стандарта или общего критерия для сравнения (например, прибыль с рек и озер не измеряется теми же критериями, чем измеряются сокращения транспортных несчастий). Бенефициары различных программ часто не одни и те же люди, соответственно выборы среди программ служат причиной возникновения «победителей» или «проигравших», нарушающих критерий Парето. Следовательно, выполнение так просто звучащего правила распределения государственных средств практически невыполнимо. Тем не менее составление бюджета происходит на основе выбора из определенных программных альтернатив. Бюджетная классификация может сделать этот выбор более правильным, что позволит улучшить жизнь общества. В табл. 7.42 представлены альтернативные бюджетные структуры, действующие в США.

Таблица 7.42

Альтернативные бюджетные структуры и их основные ассоциируемые черты[155]

С целью улучшения планирования бюджетов Конгресс поставил задачу создания оптимальных финансовых структур управления, проводящих стратегическое планирование. Начиная с 1990 г. был проведен анализ 878 бюджетных систем с 1306 прикладными программами в главных финансовых отделах на уровне штатов и местном уровне[156] . Однако анализ показал, что системы бюджетного планирования в большинстве отделов были устаревшими и часто не выполняют:

– функциональные требования к финансовой отчетности;

– интеграцию бюджета и статистических данных;

– контроль исполнения бюджета.

В США действует специальная система стандартов для осуществления бюджетирования в государственных органах. Их разрабатывает Государственный комитет бухгалтерских стандартов (The Governmental Accounting Standards Board – GPEFR)[157] . В 1994 г. данным комитетом была разработана концепция бюджетирования и отчета, ориентированного на целевое исполнение (performance reporting standard).

Интересный пример представляет собой программа прогнозирования доходов в штате Индиана, разработанная профессором Дж. Майкселлом[158] . Бюджеты органов местного самоуправления, являясь частью финансовой системы государства, не только берут на себя финансовые обязательства с целью смягчения напряжения федерального бюджета, но и несут расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, тем самым содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона.

Местным органам власти принадлежит заметная роль в регулирующем воздействии на размещение производительных сил – целевом использовании земель. Формы воздействия местных органов власти – экономические, финансовые и административные – стимулируют или ограничивают развитие отдельных отраслей хозяйства, создают условия для снижения издержек производства частных предприятий и повышения их конкурентоспособности. Широкое участие местных управлений в финансировании базисных отраслей экономики, а также затраты на образование, здравоохранение, охрану и использование природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды, обеспечивают работой определенную часть населения.

Из года в год растет число экономических программ с местным участием. Из местного бюджета традиционно финансируются такие службы, как полицейская (в среднем за 1990-е гг. – на 73%), пожарная (на 100%), санитарная (на 100%), рекреационная (на 75% за указанный период). Местные бюджеты все шире используются для финансирования экономической инфраструктуры – комплекса отраслей общего пользования производственной и непроизводственной сфер, в осуществлении мероприятий по обеспечению функционирования промышленного воспроизводства, для финансовой поддержки капиталоемких и требующих государственного регулирования отраслей. Сюда относится строительство мостов, дорог, портов, водных путей, аэродромов, систем водоснабжения, очистных сооружений, которые невыгодно или невозможно развивать на базе частной собственности.

Затраты на эти цели в США являются важным условием повышения конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках, поскольку дают возможность корпорациям, размещенным на данной территории, экономить на вспомогательных строительных работах, сокращать сроки строительства и ввода предприятий в эксплуатацию. При этом улучшаются условия для привлечения промышленных предприятий в определенные (в том числе в сравнительно малоосвоенные по американским стандартам) районы, создается благоприятный инвестиционный климат.

Расходы на финансирование инфраструктуры сказываются в конечном счете на развитии всей экономики, так как местные органы власти в числе прочих поддерживают базисные отрасли экономики, такие как транспортную, машиностроительную, промышленное и жилищное строительство. Доля местных бюджетов в общегосударственных расходах на инфраструктуру весьма значительна: в среднем за 1990-е гг. порядка 40%. Местные бюджеты используются для расширения государственного потребления – финансирования закупок товаров и услуг, выплаты заработной платы рабочим и служащим государственных учреждений и предприятий, финансирования капиталовложений в торговлю, сельское хозяйство, транспорт, для нужд экономической реорганизации – в среднем за 1990-е годы по всем позициям в совокупности до 50%.

Местные органы власти осуществляют жилищное строительство для малоимущих слоев американского населения, имеющих доход ниже уровня бедности. Дома, построенные за счет местных бюджетов, продаются или сдаются в аренду по более низким ценам, чем дома, построенные частными строительными фирмами. В настоящее время доля местных бюджетов в государственных жилищных программах составляет в среднем более 50%.

В США большая часть программ финансовой поддержки бизнеса, в которых в качестве спонсоров выступают федеральные органы власти или органы власти на уровне штатов, направлена на создание рабочих мест. Во многих программах инвестиции, отводимые на одно созданное или удержанное рабочее место, ограничены – эти границы, как правило, колеблются в пределах 5000—15 000 долл. на одно рабочее место (на уже существовавшие, но удержанные рабочие места соответственно отводится меньше средств). Подавляющее большинство программ, кроме того, направлено на модернизацию и обновление основных фондов или на расширение производства, в то время как практика возврата долгов коммерческих предприятий из бюджетных средств строжайшим образом ограничена, а в большинстве случаев вообще запрещена. В прошлом федеральное правительство США, а также многие штаты прибегали к спонсированию прямых займов целевым производствам через государственные агентства и квазигосударственные финансирующие структуры. Однако в настоящее время федеральные и региональные власти, как правило, вместо того чтобы поощрять прямые заимствования, предоставляют негосударственным организациям и банкам определенные гарантии и налоговые кредиты и таким образом стимулируют выдачу ими целевых займов. Такие программы позволяют значительно более эффективно распорядиться общественными деньгами и исключают вероятность того, что в инвестиционный процесс вмешается политика.

Ниже приведены виды финансовой помощи, которую власти могут предоставлять коммерческим предприятиям.

1. Гарантии по займам. Это предоставляемые федеральным и региональным правительством гарантии, в соответствии с которыми правительство обязуется выплатить из бюджета от 50 до 85% займа банка или негосударственной организации, участвующей в программе, в случае если компания-заемщик обанкротится.

2. Программы налоговых кредитов. Это еще один активно применяемый в настоящее время вариант решения проблемы стимулирования инвестиций. В рамках этих программ частные инвесторы, вкладывая деньги в какие-либо проекты, получают налоговые скидки и иные формы сокращения налогового бремени по доходу от инвестирования в данный проект. Программы налоговых кредитов обычно направлены на трудно финансируемую деятельность вроде строительства жилья для малообеспеченных слоев населения, содействия предприятиям в экономически угнетенных районах или предприятиям, владельцы которых находятся в стесненных обстоятельствах по причине низкого дохода, дискриминации, инвалидности и т. д.