Казначейство. Автоматизированные бизнес-технологии управления финансовыми потоками - Петр Жданчиков

В этих условиях, наряду с учетно-платежной, казначейство берет на себя функцию государственного финансового управления. Обеспечивая комплексный подход к учету государственных финансов, эти функции должны быть полностью сосредоточены в системе органов Федерального казначейства. Они должны контролировать не только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства целевых государственных бюджетных фондов.

Приоритетное положение Федерального казначейства в системе финансовых органов страны требует создания нормативно-правовой основы для его эффективного функционирования. Однако анализ практики применения действовавших до последнего времени казначейских методов исполнения федерального бюджета позволяет сделать вывод о том, что созданные учреждения Федерального казначейства не используют в своей деятельности категорию и понятие «казны», зафиксированные в Гражданском кодексе РФ.

Поэтому представляется уместным к существующим задачам казначейства добавить следующие: ведение казенного баланса по имуществу (достоянию) казны, а также создание нормативно-методологической базы для ведения казенного учета в учреждениях, содержащихся за счет соответствующих бюджетов. Решение этих задач коренным образом изменит отношение к государственному имуществу и позволит ввести государственное регулирование условий его обращения.

Казначейский метод исполнения бюджета должен обеспечить осуществление планового финансирования бюджетных расходов по системе бухгалтерско-казначейских межотраслевых (или отраслевых) подразделений. Для внедрения казначейского метода исполнения бюджета необходимо ввести в действие систему оперативного отслеживания движения имущественного компонента казны в бюджетной сети и порядок распоряжения вновь создаваемой (за счет бюджетных средств) собственностью, а также проработать правовые вопросы управления натуральной составляющей бюджетных ресурсов и нематериальными активами.

Обновлению казначейской системы должно сопутствовать наделение ее соответствующими полномочиями в области регулирования исполнения бюджета и управления государственными финансами. Это предполагает принятие Федерального закона о казначействе, согласованного с существующим законодательством, в частности с Бюджетным кодексом.

Казначейство, таким образом, должно стать основным распорядителем государственных финансовых средств, что предполагает его право осуществлять все государственные операции, независимо от того, в какой валюте они проводятся – национальной или иностранной.

Минфин России в лице Главного управления Федерального казначейства (ГУФК) должен стать единственным заемщиком средств от имени государства и единственной инстанцией, утверждающей государственные гарантии по отношению к третьим сторонам. Его полномочия по привлечению кредитов должны ограничиваться общим лимитом по заимствованиям и лимитом по гарантиям, которые устанавливает Закон о бюджете. Соответственно казначейство также будет обязано вести весь учет в этой области.

Государственный учет в ближайшем будущем приобретет более комплексный характер при включении операций бюджетных единиц, находящихся в подчинении бюджетных министерств. Тогда казначейство будет отвечать за ведение счетов этих организаций и таким образом контролировать финансовое состояние всех государственных учреждений.

Закон о казначействе должен оговаривать взаимоотношения ГУФК с другими управлениями Минфина, Министерством РФ по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом, министерствами, а также региональными и местными государственными органами.

К числу перспективных задач, наряду с упорядочением правовой основы деятельности Федерального казначейства, относятся:

• совершенствование механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов;

• развитие организационного, материального и технического обеспечения Федерального казначейства;

• развитие, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы органов казначейства с учетом обеспечения безопасности информации.

Для достижения эффективности управления необходимо, чтобы информационная финансовая система казначейства была интегрированной. Принятие совершенно новой функциональной структуры, адекватно отражающей направление деятельности и роль ведомства, представляет собой трудную комплексную задачу в ходе технической реструктуризации. Однако и будущем это обещает повышение эффективности и результативности работы, направленной на выполнение задач и достижение целей организации.

Основными функциями казначейства могут быть следующие.

1. Анализ и функциональное планирование:

• мониторинг и анализ государственных операций – осуществление анализа и подготовка отчетов о государственных операциях на основе учетной информации, полученной от казначейской системы;

• планирование финансовой деятельности, в том числе подготовка прогнозов о притоке наличности в казну и ее оттоке, а также определение ежемесячных общих лимитов затрат, осуществление в сотрудничестве с Банком России регулирования денежных операций и проверка денежных остатков;

• оценка хода выполнения бюджета, включающая мониторинг и оценку хода реализации бюджетного процесса;

• анализ текущей и прошлой информации о бюджете и учетных данных.

2. Управление бюджетом:

• подготовка и выполнение бюджета;

• контроль за операциями, осуществляемыми на нижестоящем уровне, т.е. над деятельностью региональных и местных органов власти;

• контроль за работой внебюджетных фондов, регулирование финансовых потоков между этими фондами и бюджетом.

Отметим, что основной причиной возникновения внебюджетных фондов представляется желание обеспечить низкий (по сравнению с бюджетом) уровень рисков. Поэтому, учитывая их особую социальную значимость, в оптимальном варианте внебюджетные фонды целесообразно перевести на казначейскую систему. Это позволило бы Минфину России контролировать исполнение бюджетов фондов. Кроме того, появится возможность использовать избыточные денежные ресурсы этих фондов, помещаемые на Едином казначейском счете. Ни одна из перечисленных особенностей системы не ущемляет автономии фондов при исполнении их собственных бюджетов. Фонды выиграют, так как они могут воспользоваться механизмами бухгалтерского учета и отчетности, имеющимися в рамках информационной системы казначейства. Разумеется, качество услуг по перечислению платежей, которые будет предоставлять казначейство, должно быть не хуже качества услуг, предоставляемых банками. Кроме того, можно предусмотреть введение сопоставимых процентных ставок на текущие остатки, депонированные в казначействе.

3. Регулирование долговых отношений и активов:

• по внутреннему долгу – учет внутреннего долга и хода его погашения, включая операции Банка России, регулирование внутреннего долга, мониторинг потенциальных внутренних обязательств;

• по внешнему долгу и иностранной помощи – учет внешних долгов государства и выданных им долговых гарантий; регулирование обслуживания долга; мониторинг потоков иностранной помощи;

• регулирование активов – учет активов, управление финансовыми аспектами приватизации.

По мнению ряда финансовых экспертов, ответственность за решение всех вопросов, связанных с государственным долгом и финансовыми активами, следует возложить на ГУФК. Оно должно отвечать за финансирование органов государственного управления со стороны банковской системы и из внешних источников. Казначейство также должно заниматься эмиссией государственных ценных бумаг и управлением финансовых активов, находящихся под контролем Минфина России, и отвечать за регистрацию всех государственных гарантий по обязательствам перед третьими сторонами. Причем казначейство должно не только рассматривать вопрос о предоставлении таких гарантий, но и иметь полномочия для их утверждения.

4. Исполнение банковских функций.

В связи с перманентным несовершенством взаимодействия казначейских органов и кредитных учреждений напрашивается вывод о настоятельной необходимости создания бюджетного казначейского банка, что позволит решить проблему аккумуляции всех бюджетных средств на Едином счете органов Федерального казначейства.

5. Регулирование межбюджетных отношений.

Решение вопросов, связанных с регулированием бюджетных финансовых потоков, зависит прежде всего от условий формирования доходных и расходных статей бюджетов, в числе которых – соотношение закрепленных и регулирующих налогов, масштабы дотирования и субсидирования бюджетов, принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов, порядок расчета минимального бюджета, подходы к формированию федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Оптимальным было бы решение, в соответствии с которым гарантией эффективного межбюджетного регулирования стало бы кассовое обслуживание бюджетов через органы казначейства.