Региональное финансовое право - Коллектив авторов

В связи с тем, что объем доходов от региональных налогов в достаточной степени не покрывает необходимые расходы соответствующего публичного образования, возникает необходимость перераспределения обязательных доходов вышестоящего уровня. В настоящее время основная доля обязательных доходов поступает в региональные бюджеты в виде отчислений от федеральных доходов. Рассматривая данный метод бюджетного регулирования, отметим, что изначально он использовался как метод перераспределения регулирующих доходов. Поскольку нормативы отчислений определялись не только БК РФ, но и законом о федеральном бюджете, применение данного метода подвергалось заслуженной критике. Прежде всего вызывали возражение временный характер таких отчислений (нормативы отчислений пересматривались ежегодно), а также их закрепление в законе о бюджете, которое до принятия федерального закона о федеральном бюджете не позволяло даже спланировать бюджет субъекта Российской Федерации по доходам. В связи с этим 20 августа 2004 г. в БК РФ были внесены изменения[269], направленные на устранение выявленных недостатков. При этом было упразднено само понятие «регулирующие доходы». А, кроме того, было установлено, что соответствующие нормативы отчислений должны устанавливаться на постоянной основе (согласно ст.58 БК РФ нормативы отчислений от федеральных доходов устанавливаются БК РФ).

Несомненно, наделение бюджетов субъектов Российской Федерации собственными доходами гарантирует регионам бюджетную самостоятельность, поскольку собственные доходы являются основой формирования доходной части бюджета любого уровня. Вместе с тем, возникает вопрос, можно ли все перечисленные в ст.47 БК РФ доходы назвать собственными в полном смысле этого слова? Здесь уместно отметить, что понятие «собственные доходы» в настоящее время устоявшимся не является. Вместе с тем, согласно толковому словарю, собственный – производимый, совершаемый по своей воле, по своему почину, зависящий от своей воли[270]. Повлиять собственным решением на отчисления от федеральных доходов, а тем более на дотации или субсидии, региональным властям не представляется возможным. На наш взгляд, в ст.47 БК РФ речь идет не о собственных, а о закрепленных за соответствующим бюджетом доходах.

Также вызывает тревогу тот факт, что не произошло «постоянства» в закреплении нормативов отчислений от федеральных доходов. Установление только запрета определять такие нормативы законами на ограниченный срок действия не привело к долгосрочности их закрепления. Бюджетная практика показывает, что до сих пор нормативы отчислений от федеральных доходов пересматриваются ежегодно. Ежегодно вносятся изменения в соответствующие статьи БК РФ. В литературе отмечается постоянное изменение нормативов отчислений налогов в бюджет субъекта Российской Федерации[271]. В частности, справедливо критикуется ежегодное изменение нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц[272]. Полагаем, что необходимо внести изменения в БК РФ, направленные на закрепление понятия регулирующих доходов, а также установление временных ограничений по изменению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Полагаем, что такой срок не может быть меньше срока, на который планируется бюджет (трехлетнего периода). Это позволит более эффективно использовать данный метод распределения доходов.

Кроме того, отметим, что повышение заинтересованности субъектов Российской Федерации в таких отчислениях, а также сокращение различий между регионами в налоговых поступлениях возможно путем внесения изменений в порядок уплаты перераспределяемых налогов. В частности, при распределении налога на прибыль организаций между регионами диспропорции в развитии субъектов Российской Федерации не только не сокращаются, но и увеличиваются. Это связано с тем, что обособленные подразделения организаций, не являясь самостоятельными налогоплательщиками, исчисляют налог на прибыль организаций по месту своего нахождения, не исходя из фактически полученной прибыли, а исходя из доли прибыли, приходящейся на эти обособленные подразделения, рассчитываемой в соответствии с положениями ст.288 НК РФ. Полагаем, что, изменив порядок исчисления и уплаты этого налога, можно определенным образом сократить диспропорции в налоговом потенциале субъектов Российской Федерации.

К добровольным доходам региональных бюджетов в соответствии со ст.41 БК РФ следует отнести:

– доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий;

– доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий;

– доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

– безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в т. ч. добровольные пожертвования;

– иные добровольные доходы.

Общие черты добровольных доходов – добровольный характер (выражающийся, прежде всего, в свободном волеизъявлении плательщика), взимание не на основании акта публично-правого образования, а на гражданско-правовом договора (например, дарения, аренды, купли-продажи), и, соответственно, отсутствие государственного принуждения. Необходимо отметить, что подобную характеристику таким доходам давали и дореволюционные авторы. Так, И.И. Янжул, выделяя частноправовые доходы, указывал на то, что они получаются государством в силу свободного акта со стороны подданных, в силу одностороннего или двустороннего договора[273]. В современной научной литературе также подчеркивается частноправовой характер добровольных доходов. В частности, С.Я. Боженок, характеризуя такие доходы, подчеркивает, что их основой является «экономическая деятельность государства как частного лица, направленная на извлечение прибыли гражданско-правовыми методами»[274].

В отличие от обязательных, добровольные доходы в региональных бюджетах не имеют большого фискального значения, что связано с множеством факторов, в т. ч. в связи с нахождением в региональной собственности только того имущества, которое используется в публичных целях.

Определяя, какое имущество может и должно находиться в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в литературе, как правило, указывается на то, что публично-правовые образования «должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального или местного значения»[275]. Это нашло отражение и в действующем законодательстве. Так, согласно ст.26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[276] в собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий субъектов Российской Федерации, а также для обеспечения деятельности органов государственной власти, государственных гражданских служащих, работников государственных унитарных предприятий и государственных учреждений субъекта Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституционным Судом Российской Федерации было отмечено, что перечень видов имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации, не является закрытым и не допускающим наличия в собственности субъекта Российской Федерации иного имущества, им было указано на то, что это иное имущество должно быть необходимо для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации[277]. Получается, что только то имущество, которое временно не используется в публичных целях, может быть передано частным лицам. Вместе с тем необходимо констатировать, что, начиная с 90-х гг. в рамках проводимых реформ «в контексте повышения эффективности использования публичного имущества инициирована оптимизация его состава, что привело к приватизации и масштабному перераспределению объектов государственной и муниципальной собственности»[278], т. е. в настоящее время возможности регионов увеличить доходную часть своих бюджетов за счет передачи во временное пользование или продажи не используемого в публичных целях регионального имущества сильно ограничены.