Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Таким образом, публичные слушания являются урегулированной нормами права формой участия населения публичных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проекта бюджета субъекта и вынесения рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений.

Определение понятию «общественные (публичные) слушания» дается в ст.25 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»: это собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций[305].

В БК РФ институт публичных слушаний не упоминается. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» лишь сказано, что по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводятся публичные слушания[306]. Данная процедура регламентируется ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[307], а также региональными законами о бюджетном процессе.

Но здесь возникает путаница с закреплением процедуры публичных слушаний за конкретной стадией бюджетного процесса. В настоящее время нет единого подхода к этому вопросу, так М.А. Клишина относит публичные слушания к стадии составления проекта бюджета[308], а Д.О. Тепляков относит публичные слушания по проекту местного бюджета к стадии утверждения проекта бюджета[309].

Законодатели субъектов в своих нормативных правовых актах о бюджетном процессе также по-разному закрепляют данную процедуру. Например, в Оренбургская и Томская области в своих законах о бюджетном процессе прописывают статьи, касающиеся публичных слушаний, в главе «Рассмотрение и утверждение проекта бюджета». Однако в большинстве регионов законодатели выделяют публичные слушания как дополнительный этап регионального бюджетного процесса, находящийся между стадиями составления проекта бюджета и его рассмотрением и утверждением[310]. Одним из таких примеров является Ярославская область, в законе о бюджетном процессе которой прописано, что публичные слушания по проекту областного бюджета и годовому отчету об исполнении областного бюджета проводятся после внесения проектов законов об областном бюджете и об исполнении областного бюджета в Ярославскую областную Думу и до начала их рассмотрения на заседании Ярославской областной Думы[311].

В Законе Астраханской области «О бюджетном процессе в Астраханской области»[312] закреплена заочная форма проведения публичных слушаний. Заочная форма проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета предполагает размещение проекта областного бюджета в электронном виде на официальном сайте Законодательного Собрания Оренбургской области в сети «Интернет» с предоставлением участникам публичных слушаний возможности изложить на сайте свои замечания, предложения и вопросы по обсуждаемому проекту областного бюджета и получить на них ответ. Но если в Астраханской области заочная форма проведения публичных слушаний действует наряду с очной формой, то в Законе «О бюджетном процессе Ямало-Ненецкого автономного округа»[313] публичные слушания проводятся лишь в заочной форме, что само по себе противоречит понятию публичные слушания.

В отличие от стадии составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, которая довольно подробно регламентируется непосредственно БК РФ, правовое регулирование стадии рассмотрения и утверждения делегировано самим субъектам Российской Федерации.

Анализ бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации показывает разнообразие подходов при регламентировании процессов рассмотрения и утверждения бюджетов в различных субъектах Российской Федерации.

В общем виде процесс рассмотрения и утверждения проекта закона о бюджете субъекта состоит из следующих последовательно сменяющих друг друга этапов:

а) внесение проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации в законодательный орган;

б) рассмотрение проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации, включая проведение в случае необходимости доработки проекта закона или осуществление взаимосогласительных процедур;

в) утверждение закона о бюджете субъекта Российской Федерации;

г) вступление закона о бюджете субъекта в силу[314].

Проект закона о бюджете вносится по тем показателям

и с теми приложениями, которые должны быть разработаны в соответствии с требованиями БК РФ и бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.

Законодатель закрепил сроки внесения проекта на рассмотрение законодательного органа.

В п. 1 ст. 185 БК РФ сказано, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 1 ноября текущего года. Но Федеральным законом от 02.06.2016 № 158-ФЗ действие данного пункта ст. 185 приостановлено до 1 января 2017 г. и установлено, что срок внесения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение законодательного (представительного) органа проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации[315].

Согласно п.1 ст.194 БК РФ, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года. Для бюджета 2016 г. произошли изменения: Правительство РФ должно было внести на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на 2016 г. не позднее 25 октября 2015 г.[316].

В 2016 г. Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. не позднее 1 ноября 2016 г. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ[317].

Субъекты Российской Федерации в законах о региональном бюджетном процессе указывают разные даты внесения проекта закона о бюджете субъекта. В большинстве нормативных актов дата внесения проекта закона о региональном бюджете на очередной финансовый год указана позднее федеральной даты 1 октября[318].

Рассмотрению проекта бюджета субъекта Российской Федерации предшествует подготовка к рассмотрению данного проекта.

Подготовка к рассмотрению проекта бюджета в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации заключается в рассмотрении этого проекта в комитетах данного законодательного органа, а также другими субъектами права законодательной инициативы.

Анализируя законы субъектов Российской Федерации, в общем виде подготовку к рассмотрению проекта бюджета можно представить следующим образом.

Проект Закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, внесенный с соблюдением требований БК РФ, а также Законов, регулирующих бюджетный процесс субъектов, направляется в комитеты или иные коллегиальные органы субъекта Российской Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в контрольно-счетные органы для проведения экспертизы проекта закона о бюджете и дачи заключения. Следует отметить, что на этом этапе порядок подготовки к рассмотрению в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не отличается от регионального.

Ответственным за рассмотрение проекта закона об областном бюджете является комитет законодательного органа по бюджету, налогам и финансам.