Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Вместе с тем, учитывая социальную направленность региональной бюджетной деятельности, обусловленной социальной природой Российского государства и вертикальной структурой распределения государственных полномочий, следует констатировать изменение пропорций производительных и непроизводительных бюджетных расходов в пользу последних.

Особую актуальность в последние годы в связи с внедрением программно-целевого метода организации деятельности органов государственной власти приобретает деление расходов бюджета субъекта Российской Федерации на программные и непрограммные. Так называемый «программный бюджет» должен основываться на ранее утвержденных государственных программах и включать в себя главных образом расходы на реализацию этих целевых программ и лишь незначительную часть расходов, не предусмотренных государственными программами (непрограммные расходы бюджета). Например, в соответствии с Законом Тульской области от 14 декабря 2015 г. № 2394-3ΤΟ «О бюджете Тульской области на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.» в Тульской области на 2016 г. из 64 101 463 000 рублей расходов областного бюджета программные расходы составляют 60 384 574 600 рублей (94,2 %).

Независимо от вида бюджетных расходов, все они осуществляются в строго установленных формах. Учитывая, что выплаты из бюджета (бюджетные расходы) осуществляется только в пределах утвержденных бюджетных ассигнований, формы бюджетных ассигнований будут совпадать с формами бюджетных расходов. Следовательно, формы бюджетных расходов представляют собой выплачиваемые денежные средства из бюджета на:

– оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

– социальное обеспечение населения;

– предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

– предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

– предоставление межбюджетных трансфертов;

– предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

– обслуживание государственного (муниципального) долга;

– исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Закрепленный в ст.69 БК РФ перечень форм бюджетных ассигнований, а, следовательно, и форм расходов бюджета носит исчерпывающий характер.

Характеризуя систему региональных бюджетных расходов, необходимо различать также два основных способа их осуществления. При этом наряду с общим, традиционным способом осуществления расходов регионального бюджета можно выделить осуществление бюджетных расходов посредством формирования и использования некоторых фондов в составе бюджета субъекта Российской Федерации. К таким фондам относятся резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.81 БК РФ); резервные фонды субъектов Российской Федерации (ст.81.1 БК РФ); инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.2 БК РФ); дорожные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.4 БК РФ); фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст.137, 138 БК РФ).

Следует подчеркнуть, что указанные фонды по своему режиму не являются целевыми бюджетными фондами. Публичные расходы, осуществляемые через фонды в составе регионального бюджета, также как и традиционные бюджетные расходы, обеспечиваются за счет средств единого регионального бюджета и основаны на принципах общего (совокупного) покрытия расходов и единства кассы. Тем не менее, указанный способ осуществления публичных расходов имеет свою специфику, обусловленную правовым режимом каждого из этих фондов[232].

Обозначенное многообразие видов, форм и способов осуществления региональных бюджетных расходов образует единую систему, являющуюся основой всей финансовой деятельности субъекта Российской Федерации. Как справедливо отмечал Э.М. Берендтс, «…ради расходов только и существует государственное хозяйство, и ни одна из государственных задач не может быть исполнена без затраты материальных средств, т. е. без расходов. Величиною расходов и целями их назначения определяется весь характер государственного хозяйства и обусловлены в значительной степени развитие, или застой, или разрушение его» [233].

§ 2. Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации

Доходы региональных бюджетов и территориальных государственных внебюджетных фондов составляют центральное звено региональных публичных доходов. Отметим, что стоящая перед регионами сложная задача финансирования различных публичных расходов может быть реализована как за счет бюджетных фондов, традиционно признаваемых публичными, так и за счет создаваемых в публичных целях иных денежных фондов. Бюджетные доходы покрывают только часть региональных публичных расходов, хотя и основную, Несомненно, назначением регионального бюджета является обеспечение публичного интереса[234]. Вместе с тем ограниченность бюджетных средств, невозможность удовлетворения за их счет всех общих региональных потребностей предопределяют то, что функции региона в сфере образования, здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях осуществляют различные организации, наделенные для этих целей государственным имуществом, – казенные, бюджетные и автономные учреждения, государственные унитарные предприятия. Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно относимые к частным.

Обозначим, что публичность нельзя сводить только к принадлежности государству. Публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса, под которым необходимо понимать интерес социальной общности, признанный государством и обеспеченный правом. Помимо этого, необходимо обратить внимание и на обязательный характер возникающих при этом отношений и, соответственно, императивность метода их регулирования. По нашему мнению, в настоящее время с публичных позиций необходимо рассматривать не только традиционные публичные фонды денежных средств – бюджеты и внебюджетные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, фонды государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, – но и иные фонды денежных средств, отвечающие признакам публичности. Мы полностью солидарны с А.М. Черноверхским в том, что денежные фонды (и, соответственно, и составляющие этих фондов – доходы и расходы) являются публичными, если возникающие по поводу этих фондов отношения отвечают всем признакам публичности[235].

На наш взгляд, с финансово-правовых позиций к признакам публичности фонда необходимо отнести наличие публичного интереса, целенаправленность на осуществление публичных функций в экономической, политической, социальной, культурной и др. сферах, а также императивный метод правового регулирования. Соответственно, к публичным денежным фондам необходимо относить как централизованные фонды, так и децентрализованные фонды (денежные фонды государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных (муниципальных) учреждений, государственных корпораций, компаний и др., отвечающие всем признакам публичности). Соответственно, и аккумулируемые в них доходы являются публичными доходами. Заметим, что в отличие от федерального уровня возможности регионов использовать децентрализованные публичные доходы значительно ограничены. К децентрализованным региональным публичным доходам в настоящее время можно отнести 1) доходы бюджетных и автономных учреждений, 2) доходы государственных унитарных предприятий, 3) доходы, поступающие в иные фонды денежных средств, аккумулируемые в публичных целях, в частности, доходы региональных фондов капитального ремонта.

Рассмотрение региональных бюджетных доходов стоит начать с категориального аппарата. Анализируя понятие бюджетных доходов, обратим внимание на следующее. В финансово-правовой литературе, как правило, подчеркивается, что бюджетные доходы представляют собой общественные отношения, возникающие в процессе формирования бюджетных фондов, что в полной мере отражает понимание доходов как общественных отношений, возникающих в процессе аккумуляции (формирования) фондов денежных средств. Так, Ю.В. Арбатской доходы бюджета определяются как отношения по распределению и перераспределению уполномоченными субъектами в строго установленных законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами местного самоуправления формах части национального дохода в бюджет, с целью создания финансовой базы, необходимой для решения стоящих перед Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями задач[236].