Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Действительно, в отдельных статьях БК РФ наблюдаются некоторые неточности в использовании бюджетно-правовых категорий. Например, следует согласиться с рассматриваемым А.В. Голубевым некорректным определением дефицита бюджета как превышения расходов бюджета над его доходами (ст.6 БК РФ), что с учетом содержания понятия расходов бюджета возможно лишь на стадии исполнения бюджета, в то время как дефицит бюджета утверждается законом (решением) о бюджете. Речь должна идти о превышении плановых показателей расходов над доходами.

В целом же существенная переработка определения расходов бюджетов не представляется необходимой. Определяя расходы бюджетов как выплачиваемые из бюджета денежные средства, следует различать действия по формированию бюджетных расходов и действия по их осуществлению. При этом в процессе формирования и осуществления бюджетных расходов несколько этапов.

Формирование бюджетных расходов предполагает возникновение расходного обязательства; преобразование расходного обязательства в бюджетное путем включения затрат на соответствующие нужды в закон (решение) о бюджете с одновременным утверждением бюджетных ассигнований; утверждение лимитов бюджетных обязательств.

Осуществление бюджетных расходов (исполнение бюджета по расходам) включает в себя принятие и учет бюджетных и денежных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

Давая характеристику региональным бюджетным расходами, следует также остановиться на анализе смежной финансово-правовой категории «финансирование». Традиционно в науке финансового права финансирование рассматривается в качестве метода ведения финансовой деятельности государства и муниципальных образований представляющего собой безвозвратное и безвозмездное предоставление соответствующих денежных средств наряду с методом кредитования, предполагающим выделение денежных средств на началах возмездности и возвратности[211].

В научной литературе нередко приводятся определения финансирования в более широком смысле. Так, М.В. Карасева говорит о методах безвозвратного и возвратного финансирования[212], по сути, отождествляя возвратное финансирование с традиционным методом кредитования. По мнению Ю.О. Костенко, государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования, которое в зависимости от источников подразделяется на виды: бюджетное финансирование, самофинансирование и кредитование[213]. С.И. Федчук настаивает на произошедших изменениях в понятийном аппарате, обусловленных трансформациями в экономике и также рассматривает понятие финансирования бюджетных расходов в более широком значении[214].

Таким образом, можно рассматривать термин «финансирование» как в узком значении (как безвозвратное и безвозмездное предоставление соответствующих денежных средств), так и в широком (как осуществление выплат из соответствующих фондов различного характера). При этом следует помнить, что с учетом положений действующей редакции БК РФ сами расходы бюджетов представляют собой преимущественно безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить о финансировании бюджетных расходов лишь в узком значении данного понятия.

Для всесторонней характеристики региональных бюджетных расходов необходимо проанализировать их виды, формы и способы осуществления.

Виды расходов бюджета можно выделись, применяя их классификацию по разнообразным основаниям, как закрепленным законодательно при регламентации бюджетной классификации Российской Федерации, так и предлагаемым ученым сообществом.

Региональные бюджетные расходы можно классифицировать по ведомственному признаку. Официально данное деление расходов закрепляется как «ведомственная структура расходов бюджета», т. е. распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете, по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов либо по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов. Таким образом, расходы бюджета можно подразделить на виды в зависимости от того, какой орган или учреждение наделяется полномочиями распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств[215]. Классификация расходов бюджета по ведомственному признаку имеет важное значение для правильного его исполнения, поскольку обеспечивает адресный характер предоставляемых бюджетных средств.

Данная классификация расходов рассматривалась и дореволюционными специалистами по финансовому праву. Так, С.И. Иловайский в своем учебнике финансового права 1895 г. отмечал, что деление государственных расходов по ведомствам, которые заведуют этими расходами, является чисто внешним и не объясняет характера государственных расходов, т. к. «часто одно ведомство управляет весьма различными предметами, а с другой стороны, об одном и том же предмете заботятся несколько ведомств[216].

Качественную направленность расходов региональных бюджетов можно выявить при анализе расходов по функциональному признаку (т. е. исходя из функций публично-правового образования). Следует отметить, что действующая редакция БК РФ не содержит понятия «функциональная классификация расходов». Вместе с тем заложенный в ст.20 БК РФ критерий разграничения разделов, подразделов классификации расходов бюджета, отражает именно функциональную направленность расходов.

Выделение функций публично-правового образования, а, следовательно, и сама функциональная классификация расходов бюджета, основаны на конституционных нормах о разграничении предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями (ст.71–73, гл.8 Конституции Российской Федерации), а также нормах Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Анализ функциональной структуры региональных бюджетных расходов позволяет выявить приоритетные направления государственной политики. Так, согласно статистическим данным Министерства финансов Российской Федерации по итогам исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации за 2015 г. расходы по функциональному признаку (по разделам классификации расходов бюджетов) распределились следующим образом: образование – 26,08 %; национальная экономика – 19,68 %; социальная политика – 15,79 %; здравоохранение – 14,3 %; жилищно-коммунальное хозяйство – 9,02 %; общегосударственные вопросы – 6,36 %; культура, кинематография – 3,28 %; физическая культура и спорт – 2,04 %;

обслуживание государственного и муниципального долга – 1,57 %; национальная безопасность и правоохранительная деятельность – 1,14 %; средства массовой информации – 0,46 %; охрана окружающей среды – 0,23 %; национальная оборона – 0,04 %; межбюджетные трансферты общего характера – 0,01 %[217].

Важное значение в бюджетной практике до недавнего времени имела экономическая классификация бюджетных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразделяются на текущие и капитальные. К текущим расходам отнесены те, которые обеспечивают текущее функционирование органов публичной власти, оказание государственной поддержки другим бюджетам, отраслям экономики на их текущее функционирование, а также иные расходы, не отнесенные к капитальным. Капитальные расходы бюджета направлены на обеспечение инвестиционной и инновационной деятельности, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное (муниципальное) имущество. Именно капитальные расходы способствуют качественному развитию публично-правовых образований и расширению инфраструктуры социально-экономической сферы.

Данная классификация была введена в связи с острой проблемой дефицитности бюджетов в 90-х гг. В случае, если денежных поступлений в бюджет было недостаточно для финансирования всех расходов, то осуществлялись только текущие расходы[218]. В настоящее время нормы, закрепляющие деление расходов на текущие и капитальные (ст.66–68 Бюджетного кодекса Российской Федерации), утратили силу. Следовательно, на сегодняшний день можно говорить только о научном значении экономической классификации расходов бюджета.