Региональное финансовое право - Коллектив авторов

Подчеркивается поступление доходов собственность публично-правовых образований. Так, Н.Ю. Чуловский определяет доходы бюджета как поступающие в собственность государства и муниципальных образований денежные средства, необходимые для эффективного осуществления государством и муниципальными образованиями возложенных на них социальных, экономических и иных функций[237].

Отражаются в литературе такие признаки бюджетного дохода как безвозмездность и безвозвратность. Например, О.В. Болтиновой доходы бюджета определяются как «структурная часть бюджета, предусматривающая источники поступления платежей в основной фонд денежных средств – бюджет – на безвозвратной и безвозмездной основе согласно бюджетной классификации Российской Федерации»[238].

Содержится легальное определение и в ст.6 БК РФ, которое зачастую дублируется в литературе[239]. Анализируя легальное определение, отметим, что некоторыми авторами критикуется указание в легальном определении на то, что доходами бюджета считаются поступающие в бюджет денежные средства. Так, по мнению И.А. Гуляева «из определения вытекает, что если даже денежные средства были направлены в бюджет, но не поступили на его единый счет, они все равно считаются его доходом, поскольку законодатель употребляет именно слово «поступающие», а не «поступившие», в то время как бюджетными доходами необходимо признавать только те средства, которые уже находятся на едином счете бюджета[240]. Если принять данную точку зрения, то получается, что денежные средства можно признать доходом только после их фактического поступления на бюджетный счет.

В связи с этим возникает множество вопросов. Прежде всего, если бюджетными доходами признать только фактически поступившие на бюджетный счет денежные средства, становится не вполне понятным наличие в БК РФ ст.40, регулирующей зачисление доходов в бюджет. Кроме того, получается, что признавая бюджетными доходами уже поступившие в бюджет денежные средства, мы оставляем за границами правового поля отношения, складывающиеся после уплаты налога налогоплательщиком[241] и до зачисления его на единый счет бюджета. Более того, за границами правового поля в таком случае остаются планирование и прогнозирование поступления доходов в бюджет. По справедливому замечанию М.И. Пискотина, «одна из первостепенных задач финансового планирования состоит в том, чтобы создавать условия для планомерного и постоянного наращивания финансовых ресурсов, обогащения и расширения источников, питающих бюджет»[242]. В связи с этим полагаем необходимым согласиться с законодателем в том, что доходами бюджета необходимо считать поступающие в бюджет денежные средства, что позволяет учесть их прогнозный и вероятный характер и включить в число бюджетных отношений отношения по зачислению средств, поступивших в уплату различных платежей на бюджетные счета.

Следующее, что обращает на себя внимание, это отнесение бюджетным законодательством Российской Федерации к бюджетным доходам всех поступающих в бюджет определенного уровня денежных средств, т. е. не только средств, поступающих извне (налогов, сборов, штрафов, арендной платы и пр.), но и межбюджетных трансфертов, что привело к размыванию границ возникающих в сфере бюджетных доходов общественных отношений. Ведь межбюджетные трансферты имеют своей основой уже поступившие в бюджетную систему доходы и поступают в один бюджет из другого бюджета бюджетной системы. Такое решение законодателя вызывает необходимость выработки теоретической конструкции, дающей разумное объяснение данному подходу. Например, Р.М. Мутушев считает необходимым выделение доходов в собственном смысле слова и в широком аспекте. При этом под доходами в собственном смысле слова понимает денежные средства, поступающие от первичных источников в собственность государства (налоги, сборы, доходы от использования государственного имущества), являющиеся источниками увеличения государственной казны; доходами же в широком аспекте признает все денежные средства, учитываемые на едином счете бюджета, среди которых присутствуют и другие поступления (в частности, межбюджетные трансферты)[243].

При такой трактовке, конечно, межбюджетные трансферты отграничиваются от поступающих извне денежных средств. Однако, обращает на себя внимание то, что, являясь доходами для одного из звеньев бюджетной системы, для другого звена межбюджетные трансферты являются расходами, при их поступлении в один бюджет из другого бюджета «смены» собственника не происходит; формально, конечно, федеральная собственность меняется на собственность субъектов Российской Федерации или собственность субъектов Российской Федерации на муниципальную, но бюджетные средства остаются бюджетными.

В литературе обращается внимание на перераспределительный характер публичных доходов, который предопределяет то, что в возникающих отношениях происходит смена собственника: различные лица передают часть своего дохода другому собственнику – публичному фонду. Так, А.Р. Батяевой справедливо отмечается, что «доходы представляют собой изъятие государственных средств у других экономических субъектов»[244]. Межбюджетный же трансферт предоставляется за счет уже поступивших в бюджет денежных средств, т. е. «по сути» смена частной собственности на собственность государственную (муниципальную) уже произошла.

Если рассматривать межбюджетный трансферт с точки зрения одного бюджета, то он будет являться или его доходом (в случае получения данным бюджетом межбюджетного трансферта) или расходом (в случае его предоставления этим бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации). Если же рассматривать межбюджетные трансферты в макроэкономическом аспекте с точки зрения бюджетной системы в целом, то их нельзя в чистом виде отнести ни к доходам, ни к расходам, т. к. при межбюджетных трансфертах денежные средства остаются внутри бюджетной системы Российской Федерации. «Расходование» средств одного бюджета на выделение межбюджетного трансферта другому бюджету влечет за собой «доход» этого бюджета, который будет в дальнейшем израсходован путем выделения бюджетных ассигнований. Неслучайно бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрено, что консолидированный бюджет как свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории рассчитывается без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами[245].

Кроме того, отношения, возникающие при межбюджетных трансфертах, имеют свои особенности, отличные от отношений в области доходов: иные основания и принципы их представления, возвратность в определенных законом случаях, движение, как правило, «сверху вниз» и др. Необходимо отметить, что, приводя в своей работе классификацию доходов на первичные и вторичные, С.Д. Цыпкин указывает на то, что вторичными (производными) признаются доходы, «которые по сути дела в систему централизованных доходов не поступают, а представляют собой внутреннее распределение в этой системе»[246]. Полагаем, что отнесение межбюджетных трансфертов к категории бюджетных доходов вызвано необходимостью как упрощения правового регулирования, так и унификации бюджетного учета, этими же причинами вызвано включение норм о межбюджетных трансфертах в разд.2 БК РФ. Н.И. Химичева справедливо заметила, что название разд.2 БК РФ «Доходы бюджетов» не соответствует его содержанию, т. к. кроме норм о бюджетных доходах в нем закрепляются принципы разграничения доходов между звеньями бюджетной системы[247].

На наш взгляд, межбюджетные трансферты нельзя признать доходами в полном смысле этого понятия, поскольку возникающие при этом общественные отношения складываются не в процессе формирования фондов (средства, явившиеся источником межбюджетного трансферта, уже поступили в бюджетную систему), а в процессе их распределения (уже поступившие в бюджетную систему средства перераспределяются между различными бюджетами бюджетной системы). Необходимо отметить, что практически общепризнанно, что финансовая деятельность государства включает в себя три вида действий, связанных с публичными денежными фондами: 1) их собирание; 2) распределение; 3) использование. При формировании фондов денежных средств по сути возникают отношения по «добыванию» фондом денежных средств для обеспечения своего успешного функционирования в соответствии с теми целями, которые перед ним стоят[248]. Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что при исследовании методов финансовой деятельности государства межбюджетные трансферты не выделяются в качестве метода формирования денежных фондов[249].