История России. Том 2. XIX–XX века. Учебное издание - В. Болоцких

Отличительными чертами российской системы управления были раздробленность, разобщённость отраслей управления, отсутствие непосредственной связи между ведомствами, чёткого распределения между ними административных функций. Это порождало настоящую анархию и делало власть императора единственным фактором, приводящим к согласованию различные части управления, единственной силой, которая связывала управленческие институты в систему. Благодаря такой организации управления император имел возможность вмешиваться буквально во всё и на этом основывается точка зрения, что личная воля императора являлась самой влиятельной силой в русском обществе, что уже одно упорядочивание системы управления, ликвидация в ней анархии, чёткое распределение функций между ведомствами автоматически влекло за собой ограничение самодержавия.82

В какой-то степени это верно, но так ли уж самовластен и неограничен в своей воле был российский самодержец? Убийство отца его приближёнными было постоянным напоминанием Александру I об ограниченности на самом деле его власти интересами и желаниями высших сановников.

Неслучайно, наиболее крупные преобразования Александра I были реорганизациями системы государственного управления, направленными на усиление законности в его деятельности и подконтрольности, эффективности и исполнительности. Ибо, подчеркнём ещё раз, в осуществлении административных функций чиновники очень часто исходят из собственных интересов, которые не во всём совпадают с интересами центральной власти. И наиболее явным показателем ограниченности власти самодержца и наличия корпоративных интересов чиновничества были ложь в донесениях и практика неисполнения указов и предписаний императоров. Хрестоматийным является пример, приведённый в одной из работа Н. Я. Эйдельманом, когда распоряжение Николая I не было выполнено несмотря на 23 подтверждения.

«Человек, которому подвластно всё – это ложь, прикрытая короной»,83 – так писал маркиз де Кюстин под впечатлениями своего путешествия в Россию в 1839 г. При обширных просторах государства наилучшей формой правления является самодержавная монархия – это или циничная ложь, или далеко не невинное заблуждение. Стремление контролировать и управлять всем и вся, вплоть до самых отдалённых окраин, из одного центра может быть реализовано только через посылку в провинцию полновластных представителей центра. Николай I это понимал так, что каждый губернатор должен быть хозяином в губернии, а он, император, хозяином в империи.84 Но так как столичная власть не имеет возможности контролировать деятельность своих полномочных представителей на местах, то это неизбежно приводит к страшным злоупотреблениям и произволу, к превращению наместников в провинциальных деспотов, неподконтрольных ни обществу, ни центральной власти.

Наглядной иллюстрацией этому было управление Сибирью и та картина беспредела чиновников, с которой столкнулся Сперанский, назначенный в 1819 г. сибирским генерал-губернатором. Его предшественником был И. Пестель, который из 13 лет генерал-губернаторства 11 провёл в Петербурге. Сперанский к тому времени успел побыть губернатором в Пензе, познакомиться с нравами провинции. Тем не менее уже из Тобольска он писал своему знакомому: «Чем далее спускаюсь я на дно Сибири, тем более нахожу зла, и зла почти нетерпимого… Слухи ничего не увеличивали, и дела хуже ещё слухов. Есть способы к исправлению, но они предполагают совсем другой образ управления, совсем другой и полный набор чиновников». В Томске было ещё хуже, в губернской администрации Сперанский не нашёл ни одного чиновника, не берущего взяток. Ему пришлось дела по взяткам вывести из разряда уголовных и отнести их к гражданским, распорядившись закрывать их, если взяточники возвращали деньги.

Но то, что творилось в Тобольске и Томске было лишь бледной копией картины злоупотреблений, творившихся в Иркутской губернии. Губернатор Трескин был руководителем целой мафиозно-чиновничьей организации, в которой видную роль играли секретарь губернатора Белявский и три уездных исправника. Готовясь к встрече с новым генерал-губернатором, нижнеудинский исправник Лоскутов отобрал у населения своего уезда чернила, бумагу и перья, так как прекрасно понимал неизбежность жалоб на него со стороны обираемых им жителей.

Несмотря на принятые меры, жалобы всё-таки были написаны и переданы Сперанскому на самой границе Иркутской губернии двумя стариками (всё равно скоро умирать). Подача жалоб происходила в присутствии исправника и старики испытывали подлинный ужас. Они встали перед Сперанским на колени, положили жалобы на непокрытые головы и когда он их снял, упали на землю, как бы прощаясь с жизнью. Но больше всего нового генерал-губернатора поразило другое. Узнав о жестоком обращении уездного исправника Лоскутова с населением, он распорядился сейчас же отрешить его от должности и арестовать. И тут старики схватили Сперанского за полу одежды и, испуганно озираясь на исправника, зашептали: «Батюшка, ведь это Лоскутов, что ты это баешь, чтоб тебе за нас худого не было… верно, ты не знаешь Лоскутова». Для запуганных жителей уезда исправник был едва ли не сильнее не только генерал-губернатора, но и самого российского императора.85 Воистину, до бога высоко, а до царя далеко.

Александр I хотел усилить свой контроль и эффективность деятельности бюрократического аппарата укреплением законности и упорядочиванием функций отдельных его частей, по тому же пути шёл Николай I, проведя кодификацию законов. Но он также проявил стремление к крайней централизации управления и сосредоточиванию наиболее важных и трудных дел в своих собственных руках. Это происходило через создание особых отделений его собственной канцелярии.

Выражением стремления самодержцев к крайней централизации управления были две попытки сосредоточения всех дел, связанных с чиновниками, в одном ведомстве, непосредственно подчиняющемуся монарху. В 1846 г. был создан Инспекторский департамент, который ежегодно представлял доклад о численности чиновников по классам и ведомствам, о произведённых в следующий чин, о находящихся под судом, отдельно составлялась ведомость со сведениями о покупке чиновниками недвижимого имущества. Создание Инспекторского департамента усилило централизацию управления, но не искоренило злоупотреблений, породив огромную канцелярскую переписку, что приводило к большим неудобствам и после смерти Николая I департамент прекратил своё существование в 1858 г.

В 1894 г. был образован Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах и одновременно учреждён Инспекторский отдел в императорской Канцелярии. Комитету о службе гражданских чиновников были отданы все вопросы, касавшиеся определения на службу и должность, увольнения в отставку и перемещений по службе до коллежского асессора включительно и получалось, что теперь ответственность за все назначения нёс лично император.

Уже через 4 месяца обнаружилась несостоятельность вновь созданной системы контроля над чиновниками. Решение всех вопросов, связанных со службой огромной армии чиновников в одном учреждении оказалось нереальным, такая централизация вела к усложнению, если не к дезорганизации работы государственного аппарата, порождала огромную переписку, которая парализовала работу государственных органов сверху донизу. В марте 1895 г. уже новому императору Николаю II была представлена записка о невозможности такой централизации, тем более что число чиновников по сравнению с серединой века значительно выросло и вскоре роль Инспекторского департамента была сведена почти на нет. Обе попытки централизации всех дел, связанных с назначением чиновников гражданского ведомства, потерпели неудачу.86

И. Е. Барыкина выделяет два направления в создании проектов усовершенствования системы государственного управления Российской империей второй половины XIX в. – «политическая реформа, предусматривающая контроль за деятельностью бюрократического аппарата со стороны представительных органов, либо усиление административного надзора, все нити которого сходились в руках самодержца». Она пришла к выводу, что «наведение порядка в государственных структурах путём ужесточения контроля со стороны высшего руководства имело лишь временный эффект. Сложный управленческий аппарат неминуемо выходил из под власти такого правителя-автократа, возвращаясь к старым правилам игры. Поэтому российская система управления на протяжении всего XIX, а также XX столетия ходила по кругу, наступая на одни и те же „грабли“ канцелярской волокиты, коррупции и сверхцентрализации».87