История России. Том 2. XIX–XX века. Учебное издание - В. Болоцких

Александр II требовал усиления полицейской власти в губернии и особенно в уезде. Эта власть не должна была остаться в руках человека, избранного только дворянами, этот человек должен был назначаться правительством.

3 января 1864 г. был обнародован указ Правительствующему сенату о земском управлении. Председателем уездного земского собрания объявлялся уездный предводитель дворянства, а губернского – губернский предводитель дворянства, «если император не пожелает назначить для председательствования в нем особое лицо». Это была серьёзная уступка сословным притязаниям дворянства. Однако во главе земских управ становились избираемые земскими собраниями лица. Председатель уездной земской управы утверждался губернатором, а губернской – министром внутренних дел.

Земские собрания были выборными. Избиратели делились на три курии: уездные землевладельцы – все обладавшие землей не менее 200 десятин или другим недвижимым имуществом стоимостью не ниже 15 тысяч рублей, или имевшие доход не менее 6 тысяч рублей. Избирателями второй, городской, курии, были лица, обладавшие купеческими свидетельствами, владельцы предприятий и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей и владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 до 3000 рублей (в крупных городах). Третья – крестьянская – курия не имела имущественного ценза, но по ней выборы были многостепенные: от каждого сельского общества избирались представители на волостные сходы, которые избирали выборщиков, а последние уже избирали гласных (депутатов) в уездные земские собрания. В свою очередь уездные земские собрания избирали гласных губернских земских собраний. Уездные и губернские земские собрания и управы (исполнительные органы земств) избирались раз в три года. Управы в составе до 6 человек гласных избирались на земских собраниях. Последние заседали раз в год несколько дней, могли быть и чрезвычайные собрания.

В компетенцию земских учреждений входили: введение земских повинностей и сборов, раскладка общих податных сборов, вопросы народного продовольствия и общественного призрения, страхование зданий от пожаров и других стихийных бедствий, народное образование, медицина, управление земским имуществом и расходование земских денежных сумм.

Введение земских учреждений началось в феврале 1865 г. с 18 губерний. Реформа растянулась до 1911 г., когда земства были введены в Правобережной Украине. Такая медлительность и неравномерность проведения реформы характерны для работы правительственного аппарата: после выстрела Каракозова в 1866 г. в Александра II работа резко замедлилась.

Не успели земства начать работу, как их права стали ограничиваться (13 июня 1867 г. была введена цензура губернаторов на все публикации земств; 21 октября 1867 г. было ограничено право облагать сборами торговые и промышленные заведения; ещё раньше губернаторы фактически получили право отбора служащих в земские учреждения – земских врачей, учителей, ветеринаров, агрономов, статистиков).

Крупные регионы были лишены земств – в Архангельской, Астраханской и Оренбургской губерниях, в Сибири, где не было помещичьего землевладения, в Литве и Белоруссии – из-за преобладания польской шляхты, в Эстонии и Латвии немецкие бароны имели свои представительные учреждения.62

Но несмотря на все ограничения и трудности, земства сыграли большую роль в развитии медицинского обслуживания, особенно в деревне, в повышении грамотности, агрикультуры, ветеринарии и санитарного дела. Всемирное признание получила земская статистика, методы которой легли в основу современной социологии. Земства питали либеральное движение в стране, создали целый слой интеллигенции, работавшей в земских учреждениях.

В 1870 г. после длительной подготовки было введено новое Положение о городском самоуправлении. Выборы в городскую думу проводились по куриям. Хотя была провозглашена самостоятельность городского самоуправления, но она ограничивалась недостатком средств и строгой регламентацией источников и размеров городского обложения. К тому же городские думы несли ряд казённых повинностей на свои средства: содержание городской полиции (которая подчинялась министерству внутренних дел и губернатору), частичное содержание гражданского управления, т.е. чиновников, назначаемых государством. Вообще городское самоуправление носило ещё более ограниченный характер, чем земское.

В 1863 г. была проведена университетская реформа. По новому университетскому уставу была восстановлена автономия университетов, впервые введённая в 1804 г. и фактически отменённая в 1835 г. Довольно широкие полномочия получали совет университета и советы факультетов, ректор и деканы избирались. В то же время был резко ограничен доступ в университеты вольнослушателей, а студенты были лишены возможности создавать свои легальные корпорации. В конце 1870-х гг. права университетов были сильно урезаны, особенно введением особой инспекции, помимо ректора и совета, для наблюдения за студентами.

Была проведена в 1860-е гг. реформа среднего образования. Гимназии были разделены на классические, готовившие к поступлению в университеты, и реальные – в высшие технические школы. Но в 1870-е гг. министром просвещения Д. Толстым в отношении гимназий проводилась реакционная политика – увеличились часы на древние языки, ещё более ограничен доступ в них детей из низших сословий и т. д.63

Большое значение в подготовке и проведении всех реформ играли гласность, некоторая свобода печати, возможность обсуждать в прессе наиболее злободневные проблемы. Само правительство использовало гласность и печать для давления на реакционную часть дворянства и чиновничества, но оно же и опасалось свободы печати и поэтому так сильны были колебания правительства и самого Александра II в отношении цензуры и облегчения или ограничения свободы печати. Большой прогресс в общественной мысли в 1855—1861 гг. сопровождался развитием и упрочением свободы печати. Но пожары и другие события 1862 г. привели к введению временных правил 1862 г. о предостережениях и приостановках периодических изданий. В 1865 г. были изданы новые временные цензурные правила, которые просуществовали почти 40 лет. От предварительной цензуры были освобождены книги объёмом не менее 10 печатных листов, а переводные – не менее 20 листов. Освобождение от предварительной цензуры периодических изданий и открытие новых органов печати было отдано на усмотрение министра внутренних дел. Помимо судебных наказаний органов печати были сохранены меры административного воздействия. Из всех реформ 1860-х гг. цензурная реформа была наиболее умеренная и ограниченная,64 а передовые органы печати постепенно были буквально задушены цензурой, а самые радикальные запрещены.

Крымская война разрушила миф о непобедимости русской армии. В июне 1855 г. главнокомандующий гвардейскими и гренадерскими корпусами генерал Ф. Ридигер в записке Александру II показывал причины слабости армии: слепое исполнение приказов, превращающие воинов в бездумных марионеток, что в конце концов привело к вырождению армейского офицерства. В другой записке он предлагал отказаться от чрезмерной централизации руководства армией, изменить всю систему обучения войск, переработав все уставы и предусмотрев одиночное обучение солдат, повысить уровень подготовки офицеров и т. д. Большим недостатком было сохранение устаревшей рекрутской системы с пожизненным сроком службы, что вынуждало Россию в мирное время держать многочисленную армию и в то же время не было возможности увеличения её численности в случае войны из-за отсутствия подготовленного резерва. Тогда как прусская армия могла увеличиться в 3,4 раза, австрийская – в 2,2 раза, французская – в 2 раза.

Проведению военной реформы противились старые николаевские кадры – военные министры В. Долгоруков и Н. Сухозанет. Помехой было и отсутствие нормальной транспортной системы (железных дорог, шоссе, парового флота), без которой нельзя было провести быструю мобилизацию подготовленного резерва и приходилось держать вблизи границы постоянную армию. В 1861 г. военным министром стал Д. Милютин, брат одного из главных деятелей освобождения крестьян и военная реформа сдвинулась с мёртвой точки.

К 1867 г. Д. Милютину удалось сократить численность армии с 1132 тысяч в 1864 г. до 742 тысяч. Запас обученных кадров к 1870 г. достиг 553 тысяч человек. Была проведена децентрализация управления армией, произошло сокращение штатов Военного министерства. В начале 1870-х гг. началась борьба за реорганизацию принципов комплектования армии. По новому Уставу о воинской повинности 1874 г. все лица мужского пола с 21 года до 40 лет состояли в одном из 4 разрядов (регулярная армия и флот, иррегулярные войска, запасные войска и ополчение). Зачисление на действительную службу или сразу в ополчение решалось жребием. Единственный сын или внук освобождался от жеребьёвки, студенты получали отсрочку, а после окончания вуза шли служить на сокращённый срок вольноопределяющимися с правом сдачи экзамена на офицерский чин. Срок службы устанавливался в 10 лет, из них 7 лет действительной службы и 3 года в запасе, для лиц с высшим образованием срок действительной службы равнялся 9 месяцам, со средним – полтора года.65