История России. Том 2. XIX–XX века. Учебное издание - В. Болоцких

Проводить преобразования Сперанский предполагал постепенно, не сразу открывая весь замысел, но и не затягивая дело. Начинать предполагалось с открытия Государственного совета 1 января 1810 г. К 15 декабря 1809 г. уже должны были быть готовы «органические законы сего установления в том самом порядке, как они в свое время войдут в состав Государственного уложения (т.е. конституции)». К 1 мая 1810 г. намечалось устроить исполнительную часть, затем принять к сентябрю гражданское уложение и обсудить судебную часть. Открытие работы Государственной думы предусматривалось 1 сентября, а вслед за этим следовала бы и судебная реформа и таким образом к 1811 г. Россия оказалась бы преобразованной.

Вероятно, предложения Сперанского были представлены Александру I и одобрены им. Во всяком случае, 1 января 1810 г. было объявлено о создании нового высшего органа власти – Государственного совета и открылось его первое заседание. В своей речи на открытии Совета Александр I среди вопросов, которыми должен был заняться Госсовет, назвал обсуждение проекта государственного уложения, предстоящее преобразование министерств и рассмотрение состояния государственных финансов. В 1811 г. в Совете обсуждалась разработанная Сперанским судебная реформа.

Однако Государственный совет оказался не тем органом, который предусматривался проектом Сперанского. Он предлагал сделать Совет связующим звеном между императором и тремя принципиально новыми формами государственной власти – Государственной думой (законодательство), Сенатом (суд) и министерствами (исполнительная власть). Реальный же Государственный совет получил совершенно другую функцию – исключительно законосовещательного органа, все законы должны были проходить через него, но он их не принимал, а только обсуждал, право принятия закона осталось за императором.

Вскоре выяснилось, что Александр I не склонен считать себя связанным мнением большинства Совета. Из 242 дел, по которым в 1810—1825 гг. в Государственном совете были разногласия, Александр I в 159 случаях утвердил мнение большинства, в 83 случаях меньшинства (причём в 4 случаях это было мнение одного человека). Естественно, все остальные предложения Сперанского остались на бумаге. Государственный совет скоро был наделён, помимо законосовещательной функции, судебными и контрольными наряду с Сенатом. А так как законы обсуждались ещё в Комитете министров и комиссии законов, то даже упорядочивания и разграничения полномочий и функций высших органов власти не произошло.

В марте 1812 г. без всяких объяснений и обвинений Сперанский был отправлен в ссылку и вернулся в Петербург только через 9 лет. Начавшаяся вскоре война прекратила работу по составлению проектов преобразований, но после заграничных походов эта работа возобновилась. В 1815 г. Александр I даровал конституцию Царству Польскому. В речи на открытии первого польского сейма в 1818 г. он пообещал недвусмысленно со временем распространить конституционное устройство на всю Россию. Эта речь Александра I была очень быстро напечатана в русских газетах, что должно было означать решительность намерений императора. И действительно, вплоть до 1820 г. в Варшаве, в канцелярии Новосильцева, шла работа по написанию конституции для России, основой для которой явилась конституция Царства Польского.

Польская конституционная хартия определяла, что Царство Польское навсегда присоединяется к России, русский император объявлялся польским царём, его власть законодательно ограничивалась хартией, соблюдать которую император обязывался особой клятвой. В хартии было записано, что «польский народ будет иметь на вечные времена народное представительство», состоящее из двух палат: Сената и палаты депутатов. Члены Сената пожизненно назначались императором, члены нижней палаты избирались путём прямого голосования. Избирательное право получали все дворяне, достигшие 21 года и обладавшие недвижимостью, и остальные граждане, имевшие недвижимую собственность и уплачивающие за неё налог, кроме польских крестьян, уже тогда лично свободных.

Несмотря на сословный характер и высокий имущественный ценз, избирательная система Польши была более прогрессивной, чем в европейских странах. Так во Франции в 1815 г. имелось 80 тысяч законных избирателей, а в Польше с её меньшими территорией и численностью населения их насчитывалось 100 тысяч.

В отношении полномочий народного представительства и соотношения власти сейма и императора польская хартия имела двойственный характер. С одной стороны, она закрепляла за императором только исполнительную власть, но с другой – позволяла ему вмешиваться в дела законодательной и судебной. Кроме того, польская хартия гарантировала полякам политические свободы: печати, равенства всех сословий перед законом, неприкосновенность личности.

В октябре 1819 г. в Варшаве Александр I рассмотрел и утвердил принципы будущей конституции России, известные как «Краткое изложение основ». Многие разделы в этом документе были ещё мало разработаны, но видна близость к польской хартии 1815 г. и в целом он является типичным образцом конституционных проектов того времени. В нём нашли отражение самые существенные черты европейского государственного устройства: разделение властей, независимость одной ветви власти от другой, равенство всех граждан перед законом, народное представительство, состоящее из назначаемой императором верхней палаты и избираемой нижней и т. д.

Окончательный вариант конституции России под названием «Государственная уставная грамота Российской империи» был готов к осени 1820 г. В этом документе сделано много отступлений назад по отношению к польской хартии и «Краткого изложения основ». Существенно усиливалась законодательная власть императора, хотя сейм сохранял право вето на законодательные акты императора. Наряду с общероссийским сеймом предусматривались сеймы наместничеств, на которые делилась страна, было записано, что эти выборные органы лишь содействуют императору в управлении государством. Эти отступления могут объясняться желанием замаскировать прежде всего от дворянства истинные замыслы императора по конституционному переустройству России (во всём тексте ни разу не упоминается слово конституция) с целью преодолеть недовольство и страх дворянства перед конституцией, введение которой в его сознании тесно связывалось с неизбежным освобождением крестьян.

Но дело не только в этом, что видно в новой редакции избирательной системы. По Уставной грамоте избиратели определяли только кандидатов в депутаты, из которых император делал окончательное назначение.

И здесь, как и в случае с Сенатом в 1802 г., если Александр I сталкивался с чем-то, что ущемляло привычную бесконтрольность, что ограничивало его возможности действовать по-своему, его теоретические представления тут же отступали на второй план.

Серьёзно искажен был принцип ответственности исполнительной власти перед народным представительством – император имел право представлять на его обсуждение отдельные части общегосударственного отчёта, но мог этого и не делать. Вообще, сейм должен был заниматься теми делами, которые поручал ему император, а если не поручал, то ничем.

Органами центральной исполнительной власти в «Уставной грамоте» устанавливались Государственный совет и министерства. Серьёзным образом перестраивалась местное управление, вся страна делилась на 10—12 наместничеств, которые имели свои органы управления.

Принцип независимости суда от других частей управления провозглашался довольно определённо, хотя допускались отклонения (так в лице сенатора соединялись фактически законодательная и судебная власть).

Провозглашались гражданские и политические права: свобода слова, вероисповедания (но православная религия объявлялась господствующей, а политические и гражданское равноправие предусматривалось только для христиан), равенство всех перед законом, неприкосновенность личности, свобода печати, а также гарантии частной собственности.

С. Мироненко отмечает, что при всей буржуазности характера «Уставной грамоты» не следует преувеличивать её последовательность и радикальность. В «Уставной грамоте» основополагающий принцип всех европейских конституций того времени – суверенитет народа, т.е. признание народа источником государственной власти, заменён суверенитетом императорской власти. В статье 12 сказано прямо и недвусмысленно: «Государь есть единственный источник всех в империи властей гражданских, политических, законодательных и военных». И это не отвлечённый теоретический вопрос, а принципиально важное положение, которое определило главный феодальный недостаток проекта – проникновение императорской самодержавной власти во все сферы государственной жизни, сохранение её определяющего влияния на все стороны жизни страны. Также сохранялись все дворянские привилегии, а о крепостном праве даже не упоминалось.54