Россия в годы Первой мировой войны: экономическое положение, социальные процессы, политический кризис - Коллектив авторов

Таким образом, весьма ограниченная в своих правах Государственная дума все чаще вмешивалась в ту сферу, которая намеренно была ограждена законом от депутатского вмешательства. Сложный генезис обрекал российское законодательство на противоречивость и многочисленные пробелы права, что отмечалось и юристами начала XX в. По словам Я.М. Магазинера, «сочетание феодального правительства с буржуазным парламентом противоречит… природе вещей, и… дуалистический режим не ослабляет, а усиливает… неотвратимую опасность от раздвоения власти»{1909}. Правовед А.С. Алексеев писал, что Основные государственные законы включали «в себя ряд пережитков самодержавного уклада и содержали постановления, стоящие в резком противоречии с элементарными требованиями правового строя»{1910}.

К тому же на каждом этапе обсуждения законопроекта имели место свои правила игры, зачастую противоречившие тем, которых придерживались на других стадиях его утверждения. Депутаты, члены Государственного совета, с одной стороны, и чиновники самого разного уровня — с другой, ради достижения желаемого результата были вынуждены «выстраивать» неформальные механизмы поиска консенсуса{1911}.

Сформировалась сложная система, в которой не было единого центра разработки и принятия решений. Это был «круговорот» мнений, и не всегда было ясно, кто первый высказал ту или иную идею. Министры устанавливали контакты с руководством Думы и ее комиссий, с фракционными бюро и наиболее влиятельными депутатами и членами Государственного совета. В свою очередь, народные избранники поддерживали отношения с премьером, министрами, их товарищами, ближайшими сотрудниками, чиновниками среднего звена. Это были «сетевые связи», объединявшие «политический класс», так или иначе участвовавший в законотворческом процессе. Члены представительных учреждений, министры, их сотрудники на частных совещаниях, «за чашкой чая» приходили к соглашению, которое предрешало судьбу законопроекта. При этом подобные собрания могли заседать одновременно и приходить к прямо противоположным выводам, так как разномыслие имело место и среди депутатов, и среди чиновников.

Эти связи были «горизонтальными», что было нехарактерно для традиционной российской иерархической вертикали. Премьер-министр мог не знать о сотрудничестве своих коллег по правительству с депутатским корпусом. Руководители ведомств часто не были осведомлены о контактах их сотрудников с депутатами Думы и членами Государственного совета. Благодаря такого рода отношениям, как было уже отмечено выше, народные избранники получали дополнительную возможность оказывать влияние на принятие решений государственной важности. Они договаривались с чиновниками о прохождении того или иного законопроекта, согласовывали их детали, получали секретную информацию о работе правительственных учреждений.

Депутаты включались в политическую жизнь, поддерживая одного министра в его противостоянии с другим, согласовывая свою оппозиционную тактику с представителем правительства. За членами Думы и Государственного совета стояли различные группы интересов: земцы, предприниматели, представители региональных элит и др. Они вместе со своими народными избранниками оказались заметно ближе к кормилу власти, обретая реальные возможности влиять на утверждение законов и распределение государственных средств и заказов. Данная ситуация мало кого устраивала. Многие министры не были готовы к диалогу с депутатами.

В начале войны противоречия как будто бы были забыты. И все же депутаты не собирались отказываться от своего участия в деле управления страной, и договариваться с Думой главам ведомств становилось все сложнее. Министры были вынуждены отвечать, в том числе и за то, чего они не делали. Депутаты требовали отчета за решения Ставки, которая свои постановления с правительством чаще всего не согласовывала{1912}.

При этом нижняя палата, как и прежде, оставалась центром притяжения различных общественных сил. Промышленники, недовольные позицией военного ведомства, все чаще апеллировали к Государственной думе и ее председателю М.В. Родзянко. В частности, шли жалобы на чиновников артиллерийского управления, которые, по словам промышленников, отказывались заключать контракты, хотя предприниматели были готовы на всевозможные уступки государству. Защищая интересы просителей, Родзянко непосредственно обратился к верховному главнокомандующему и нашел у него поддержку. Понимая всю бесперспективность совместной работы с Артиллерийским управлением, М.В. Родзянко предложил создать Особое совещание, куда помимо представителей высших бюрократических учреждений были бы приглашены депутаты и промышленники. Вел. кн. Николай Николаевич представил эту идею императору, который с ней согласился{1913}.

Таким образом, Дума все чаще обращалась к неформальным рычагам влияния на верховную власть, формальных же механизмов давления на нее становилось все меньше по той причине, что нижняя палата собиралась все реже. Депутатам приходилось регулярно просить верховную власть о созыве законодательного собрания. Эта задача стояла перед руководством нижней палаты и летом 1915 г., когда положение Думы становилось качественно иным. 10 июня 1915 г. в кабинете председателя прошло заседание Совета старейшин, которое в большинстве своем (за исключением крайне правых) высказалось за скорейший созыв нижней палаты. Родзянко был уполномочен провести переговоры об этом с Горемыкиным. Председатель Думы 12 июня сообщил Совету старейшин, что премьер не возражает против возобновления работы нижней палаты. 14 июня соответствующее решение было принято императором{1914}. Как раз в это время были сделаны первые шаги по формированию Прогрессивного блока, возникновение которого стало важной вехой в истории Государственной думы: впервые в нижней палате появилось большинство, с которым приходилось договариваться правительству. Причем Прогрессивный блок обрел немалый вес и в Государственном совете, который в 1905–1906 гг. был сохранен как «противовес» радикально настроенной нижней палате{1915}.

По сути, речь шла о создании принципиально нового учреждения — верхней палаты представительной власти. При этом «палата лордов по-русски» должна была иметь свою специфику. В 1905 г. в правительственных кругах пришли к убеждению, что членами Государственного совета, прежде всего, должны оставаться представители бюрократии, так как именно они обладали необходимым управленческим опытом и государственной зрелостью. Дворянство же в России как таковое не самостоятельно как в материальном смысле, и не развито — в интеллектуальном{1916}.

Эта оценка вполне оправдалась. Согласно воспоминаниям В.М. Андреевского, члены Государственного совета разделились на две практически равные части. Половина совершенно уклонилась от какой-либо комиссионной деятельности, зато другая половина работала очень интенсивно{1917}. По преимуществу речь шла о членах по назначению. Их более высокий уровень по сравнению с избранными коллегами отмечали и Д.Н. Шипов, и Н.А. Хомяков, и M. M. Ковалевский. Так, последний писал: «К немалому моему прискорбию, должен сказать, что бюрократические элементы в нашем Совете по уму, талантливости, знанию и практическому опыту выигрывают по сравнению с общественными деятелями»{1918}.

Благодаря своему чиновному характеру, Государственный совет был весьма авторитетным экспертным сообществом в области законодательства. По мнению M. M. Ковалевского, верхняя палата как законодательная машина в техническом отношении ничем не уступала аналогичным учреждениям Западной Европы и Северной Америки{1919}. Состав Государственного совета предопределял и «социальную психологию» этого органа власти. Члены верхней палаты невольно рассматривали законопроекты с правительственной точки зрения. При обсуждении же вопросов, касавшихся Морского министерства, тон задавали его бывшие руководители и сотрудники (прежде всего, А.А. Бирилев и Ф.В. Дубасов), хорошо осведомленные о положении дел в ведомстве{1920}. По вопросам обороноспособности страны в Государственном совете преимущественно выступали кадровые военные.

В годы мировой войны положение верхней палаты существенно изменилось. Это было связано с новым раскладом сил в Государственном совете, который вполне стал очевиден к лету 1915 г. Большинство, на которое всегда могла рассчитывать верховная власть, уже не было столь предсказуемым. Летом 1915 г. шло брожение даже в правой группе верхней палаты. Некоторые (в том числе В.М. Урусов, А.Н. Наумов, С.И. Зубчанинов) подумывали о том, чтобы выйти из ее состава. Многие члены верхней палаты присоединились к Прогрессивному блоку. По оценке депутата Думы Н.В. Жилина, 26 членов Государственного совета вошли в блок, 6 — были готовы их поддержать, а 34 втайне склонялись к этому решению{1921}.