Россия в годы Первой мировой войны: экономическое положение, социальные процессы, политический кризис - Коллектив авторов

Губернаторы территорий, оказавшихся в зоне военных действий, не знали, кому подчиняться — военной или гражданской администрации. Со стороны Ставки они слышали постоянные угрозы, вплоть до возможного ареста{1892}. Столичная же бюрократия часто себя вела довольно пассивно. Так, минский губернатор к 1916 г. был одновременно в подчинении Министерства внутренних дел, начальника Минского военного округа и главного начальника военного снабжения. При этом в наименьшей степени он зависел как раз от МВД, которое не очень интересовались делами края{1893}. Произвол военной администрации чувствовали даже «хозяева» внутренних губерний России. Так, военное командование определяло места водворения эвакуируемых учреждений (чаще всего за пределами театра военных действий) без сношения с гражданской администрацией. Губернаторы узнавали о прибытии поездов с чиновниками и грузами в момент их появления на вокзале. Военные брали ответственность на себя за многие решения. Так, командующий войсками Московского военного округа ген. И.И. Мрозовский, ни с кем не советуясь, запретил вывозить продукты из Московской губернии{1894}. Верховный главнокомандующий вел. кн. Николай Николаевич, часто не ставя в известность правительство, вел переписку с губернаторами, давая им все необходимые указания, что вызывало раздражение императрицы{1895}.

Проблема, с которой сталкивались губернаторы, касалась и их подчиненных. Так, полицейские чины не знали, чьи приказания следовало выполнять: губернатора или военного командования. Чаще всего они отдавали предпочтение последнему. При этом в условиях военного времени сильнее прежнего сказалась старая проблема нехватки управленческого аппарата в распоряжении у губернатора. Например, в прифронтовой зоне совершенно не хватало земских начальников. Губернатор был вынужден командировать в участки чиновников своей канцелярии. В результате «обескровливалось» само губернское правление.

До 1914 г. Совет министров так и не стал объединенным правительством. В особенности это чувствовалось в годы войны. Консолидированного курса у кабинета не было, министры ориентировались на позицию императора, а не премьера. В сложившихся обстоятельствах именно Николай II должен был выполнять роль главы правительства. Однако он и не собирался этого делать. В итоге министры проводили собственную линию, в том числе и в отношении представительных учреждений. Кроме того, не были размежеваны сферы компетенции правительства и Ставки, которая, в свою очередь, не вполне справлялась с возложенными на нее задачами гражданского управления. Была дезориентирована и местная администрация (в особенности в прифронтовой зоне), которая не знала, кому подчиняться и перед кем отчитываться. Таким образом, в военное время была проблема даже не «двоевластия», а многовластия, что становилось значимым фактором нестабильности.

3. Представительные учреждения

Конституционное устройство Российской империи вполне соответствовало правовым «стандартам» немецких дуалистических монархий. Их основополагающий принцип — ответственность правительства перед верховной властью, а не перед законодательным представительством. Точно так же дело обстояло и в России. Совет министров отвечал перед императором и, соответственно, его состав определялся монархом. Кроме того, учреждалось двухпалатное законодательное представительство: избираемая Государственная дума и наполовину назначаемый царем Государственный совет. И, конечно, последнее слово при принятии законов принадлежало императору, который обладал правом абсолютного вето{1896}.

При всей ограниченности сферы компетенции представительных учреждений они тем не менее обрели рычаги влияния на принятие решений государственной важности. Депутаты Государственной думы и члены Государственного совета определяли ход и ритм законотворческого процесса, существенно редактировали правительственные законопроекты и, наконец, участвовали в утверждении смет министерств и ведомств, которые оказывались в зависимости от народных избранников{1897}. Так, именно в результате работы представительных учреждений были переломлены тенденции, имевшие место в те годы, когда составление государственной росписи было исключительной прерогативой правительства{1898}.

Именно благодаря бюджетным полномочиям Думы депутаты получили возможность вмешиваться в вопросы обороноспособности страны. В итоге в заслугу III Думы ее бывший председатель Н.А. Хомяков ставил более рациональное распределение войск в пределах империи и совершенствование военного хозяйства России{1899}. Это же отмечал и депутат от фракции октябристов, один из руководителей комиссии по государственной обороне А.И. Звегинцев{1900}. Народные избранники вникали во все детали управления вооруженными силами. 17 июня 1908 г. военный министр А.Ф. Редигер показал императору доклад бюджетной комиссии, где ставился вопрос о снабжении армии папахами. Николай II чрезвычайно удивился, заметив, что скоро Дума начнет решать, какие использовать типы повозок в армии{1901}.

Во многом это был результат деятельности думской комиссии по государственной обороне (комиссии по военным и морским делам в IV Государственной думе). Обычно вопросы, связанные с финансированием армии и флота, решались на ее совместных заседаниях с бюджетной комиссией. На пленарном же заседании Думы сметы военного и морского ведомств докладывались представителями обеих комиссий{1902}.

С этим приходилось считаться и военному министру, который периодически приглашал к себе на «чашку чая» 5–6 самых деятельных сотрудников комиссии по государственной обороне. В ходе этих встреч глава ведомства и депутаты обменивались мнениями по самым разным вопросам, даже выстраивали общую линию поведения по отношению к правительству и, прежде всего, министерству финансов. Члены комиссии призывали Редигера настаивать на увеличении окладов офицерам, гарантируя ему безусловную поддержку в Думе: «Вы скажите им заранее, что мы вам даем обязательство, что мы это проведем, а затем если бы вам провести не удалось, то мы в порядке инициативы внесем такой закон и получится, что Дума заботится об офицерстве, а правительство — нет». В итоге этот «министерский» законопроект прошел все инстанции чрезвычайно быстро{1903}.

Комиссия по государственной обороне (в IV Думе — по военным и морским делам) проводила особые «закрытые» совещания, на которые приглашались наиболее влиятельные ее члены и представители военного ведомства. Нередко такие заседания проводились на частных квартирах (например, на квартире П.Н. Крупенского). Кроме депутатов, на них регулярно присутствовал помощник военного министра А.А. Поливанов, иногда объяснения давали представители генеральского корпуса, офицеры Генерального штаба{1904}.

Благодаря такого рода связям возникали неформальные объединения, которые позволяли депутатам получать необходимые сведения, а их негласным информаторам — оказывать влияние на ход дел в стране. Эту роль играла комиссия при Военном министерстве по составлению «Истории русско-японской войны». В нее входили офицеры Генерального штаба. Возглавлял комиссию генерал В.И. Гурко. Ее члены и депутаты (обычно 5–6 с каждой стороны) регулярно собирались на квартирах П.Н. Балашова, В.И. Гурко или А.И. Гучкова. Обсуждались различные аспекты ожидавшейся военной реформы. Причем офицеры находили экспертов по каждому вопросу, которые обладали всеми соответствующими техническими знаниями. Во время таких встреч редактировались законы, поступавшие из военного ведомства, разрабатывались возможные думские инициативы{1905}, анализировались недостатки курса действующего министра{1906}. Во многом благодаря этим беседам Гучков обладал самыми широкими сведениями о состоянии обороноспособности страны, зачастую не подлежавшими огласке. В его распоряжении были даже секретные приказы военного министра, что в конце концов стало поводом к отставке А.А. Поливанова с поста помощника военного министра{1907}.

Морское министерство, оказавшись одним из главных объектов депутатской критики, также было вынуждено искать контакты с думским руководством. Оно регулярно организовало частные совещания законодателей и представителей ведомства. Преимущественно они собирались на квартире одного из лидеров «Союза 17 октября» Ю.Н. Милютина, где товарищ министра И.Ф. Бострем и его подчиненные давали подробные разъяснения по всем интересующим вопросам. Согласно воспоминаниям Н.В. Савича, в ходе этих заседаний складывались доверительные отношения между депутатами и сотрудниками Морского генерального штаба, весьма критически оценивавшими положение флота. Они и многие другие чиновники ведомства сообщали членам комиссии по государственной обороне разнообразные сведения о состоянии военно-морских сил в стране{1908}.