Эволюция канадского федерализма - Сергей Данилов

Вопреки намерениям и планам отцов-основателей степень централизации власти и управления в доминионе значительно уменьшилась. Федеральный центр все реже пользовался имевшимися у него правами вето и резервирования санкции, пока фактически не отказался от них. Пробелы, нестыковки и явно недостаточное количество прямых запретов в тексте АБСА оказывались все более выгодными субъектам федерации, чем центру, сфера компетенции которого фактически сокращалась. Отсюда периодические инициативы федерального центра, направленные на реформу Конституции. В течение полувека (1920–1970-е годы) данные инициативы были безуспешными. Решительно все исследователи канадского федерализма – юристы, историки, политологи – соглашаются с тем, что основополагающие трудности в проведении реформы уходили корнями прежде всего в (1) непосредственную заинтересованность провинциального уровня власти в сохранении статус-кво Конституции и (2) в наличие созданного провинциями внеконституционного института конференций, позволявшего отдельным субъектам федерации нейтрализовать любые, не отвечавшие их интересам намерения не только прочих субъектов, но и федерального центра.[206] Для этого даже не требовалось большинства голосов. В течение большей части XX в. в конституционном праве доминиона действовала уникальная конвенциональная норма. Она дала каждой провинции право абсолютного вето во всех вопросах, касавшихся изменения или дополнения писаной части Конституции.[207] Премьеры провинций стали трактовать АБСА только как «договор между провинциями», ссылаясь на факт отсутствия федерального центра в момент подписания и вступления в силу конституционного документа. Показательно, что такую трактовку АБСА впервые дал во время полемики с федеральными деятелями премьер Г. Фергюсон – глава правительства не Альберты или Квебека, а Онтарио, интересы которого обычно более всего отражает и отстаивает федеральный центр.[208] Как мы видим, в вопросе о природе АБСА даже Онтарио, более всего выигравшее от создания федерации,[209] предпочло блокироваться в ряде вопросов с периферийными провинциями, нежели с центральной властью.

При таком порядке и отражавших его доктринальных положениях Остров Принца Эдуарда с его однопроцентной долей в народонаселении доминиона имел законное право и возможность блокировать проект любой поправки к АБСА на том же основании и в том же порядке, что и Квебек (28 % населения) или Онтарио (32 % населения доминиона). В научной литературе указанная конвенциональная норма получила название «конституционного прокрустова ложа Канады» и «конституционного тупика».[210] Сторонники централизации во главе с Ю. Форси раздраженно сравнивали действия провинций с деятельностью курфюрстов Первой Германской империи и магнатов средневековой Речи Посполитой с ее вошедшей в поговорку феодальной анархией.[211]

В свете сказанного не удивительно, что непременным условием принятия поправок к АБСА стал труднодостижимый федерально-провинциальный консенсус. За 114 лет существования доминиона до конституционной реформы (1867–1981 гг.) поправок было принято 28. Содержание данных поправок раскрыто ниже (см. табл. 3 и приложение 3 наст. изд.).

Таблица 3

Конституционные поправки Канады (1867–1981 гг.)

Составлено по: Hogg P. Op. cit. P. 206, 255, 331.

На данном примере дополнительно высвечивается специфика конституционного развития Канадской федерации. Ведь в соседних США количество принятых за сопоставимый период конституционных поправок было практически аутентичным – 26.[212] Однако в Соединенных Штатах центр в своем противоборстве с субъектами не испытывал и не испытывает насущной необходимости в объемлющей конституционной реформе, довольствуясь поправками и прецедентами толкования, что образовало контраст по сравнению с ситуацией в Канаде. Причины этого ясны: все конституционные поправки Канады до начала 1980-х годов не могли затронуть ставшего выгодным субъектам федерации и невыгодным центру распределения сфер компетенции. Предметом примерно 25 % поправок было уточнение статусов монархических и парламентских государственных институтов, предметом еще более значительной части поправок (41 %) принятие новых субъектов, предметом еще 31 % поправок – статус и границы федеральных Северо-Западных территорий. Всем прочим вопросам было посвящено всего 7 % поправок. Ни одной конституционной поправки, предметом которой было бы в прямой или косвенной форме перераспределение сфер компетенции, принято не было. Провинции, на которые, как показано выше, «работали» механизмы конвенциональных норм и правовых прецедентов (особенно прецедентов судебного толкования), не ощущали потребности в перераспределении компетенции посредством изменений норм основного конституционного документа – АБСА.

Показательно, что попытки федеральной власти заменить АБСА новым конституционным актом в целях перераспределения компетенции долгое время не находили поддержки в общественном мнении страны. Сложившиеся у большинства канадцев стереотипы мышления ориентировали их на молчаливую солидарность с более близким им во всех отношениях провинциальным уровнем власти. Ведь правовое регулирование преобладающей части жизненно важных сфер общественной жизни – здравоохранения, социальной помощи, образования, защиты гражданских прав, охраны природы и т. д. в массовом сознании устойчиво ассоциировалось с деятельностью органов провинциальной, а не федеральной власти.[213]

За 40 лет инициирования конституционной реформы федеральный центр добился лишь того, что к АБСА официально стал применяться термин «конституция». Но Оттаве не удавалось согласовать с провинциями ни общей идеи реформы, ни сроков и способов ее реализации. Открытым оставался также вопрос о целесообразности патриации Конституции – выведения ее писаной части из сферы юрисдикции парламента метрополии. Выяснилось, что интересам абсолютного большинства субъектов федерации в большей степени отвечало сохранение конституционно-правовых рудиментов колониальной зависимости страны, нежели их устранение.[214] Между тем бесконтрольное разрастание провинциальных и совместных сфер компетенции стало причинять заметный ущерб потребностям общегосударственного развития Канады – перемещению капиталов, товаров, услуг, доступу граждан к пенсиям и к надбавкам к ним и т. д. На это стали указывать и многие различающиеся по профилю и месту в политическом спектре неправительственные объединения – Ассоциация барристеров (адвокатов) Канады, предпринимательский Совет по национальным проблемам, профсоюзные центры, Комитет за независимую Канаду.

К модернизации конституционной стратегии федеральное правительство приступило в конце 1960-х годов. В проектах новой Конституции оно направило усилия не только на перераспределение сфер компетенции двух уровней власти, но и на дополнение норм неконсолидированной Конституции Хартией прав и свобод канадцев (идею Хартии выдвинул П. Э. Трюдо, по образованию и специальности – юрист-конституционалист, а в практических действиях – выдающийся политический деятель и администратор[215]). Подготовка конституционной реформы была организована центром. Механизм предварительного обсуждения проектов конституционных поправок был сделан постоянно действующим. Из министров обоих уровней власти, их заместителей и чиновников были образованы профильные комитеты с подкомитетами, подчиненные конституционным конференциям, например Постоянный финансово-экономический комитет. Но на самих конференциях федеральный центр продолжал сталкиваться с объединенным фронтом большей части провинциальных правительств независимо от их партийной принадлежности (заметим, что почти все канадские партии были образованы на провинциальном уровне. – См. приложение 7 наст. изд.). Против конституционной реформы согласованно выступали консервативные кабинеты Манитобы, Новой Шотландии и Острова Принца Эдуарда, социал-кредитистские правительства Альберты и Британской Колумбии, либеральные правительства Квебека, Ньюфаундленда и Саскачевана.[216] Заметим, что упорная оппозиция провинций в указанном вопросе не мешала центру выплачивать установленные статутом 1957 г. федеральные выравнивающие выплаты, а провинциям – получать их. Тенденции к противоборству и сотрудничеству в федерально-провинциальных отношениях развивались одновременно.

Конец ознакомительного фрагмента.