Эволюция канадского федерализма - Сергей Данилов

«Манитобский» способ присоединения территориальной единицы к федерации на правах ее субъекта отразил воздействие на Канаду элементов конституционной практики Соединенных Штатов.[157] Он никоим образом не был предусмотрен пробритански и антиамерикански настроенными составителями АБСА.[158] Прецедентов народного волеизъявления и тем более регулировавших его статутов в конституционной практике всей Британской империи совсем не имелось.[159] Только обоснованные опасения Оттавы и Лондона, что жители политически бесправных федеральных территорий решат присоединиться к США или же будут аннексированы последними,[160] заставили федеральное правительство отступить от следования букве писаной части неконсолидированной Конституции.

Народное волеизъявление в Манитобе и принятие с соблюдением всех парламентских процедур статута о повышении статуса указанной административной единицы с безвластного округа в составе федеральной территории до провинции ознаменовали создание очередного правового прецедента, который ни полностью, ни частично не вытекал ни из одной нормы писаной части неконсолидированной Конституции, однако вместе с тем не противоречил основополагающим принципам «общего (прецедентного) права», запечатленным в ее неписаной части. Тем не менее юридическая полноценность Манитобского статута вызвала сомнения в Министерстве иностранных дел Соединенного Королевства и в палатах его парламента.

Сомнения правящих кругов метрополии были устранены через год. Положения Манитобского статута доминиона были консолидированы статутом парламента Соединенного Королевства в Конституционном акте о Британской Северной Америке (КАБСА – Constitutional Act for British North America). Данным статутом метрополия подтвердила юридическую полноценность Манитобского акта и, сверх того, признала, что парламент доминиона «вправе время от времени учреждать новые провинции на любых территориях, образующих в данное время часть доминиона Канады, но не включенных в состав какой-либо из его провинций».[161] Статус Северо-Западных территорий был нормами КАБСА уточнен.

Впоследствии «манитобский способ» неоднократно находил применение. Из исключения он стал одной из конвенциональных норм конституционной практики Канады. Таким же способом в состав федерации был принят отдельный британский доминион – Ньюфаундленд, ранее отказавшийся присоединиться к Канаде.[162] Основанием его наделения статусом провинции послужили результаты народного волеизъявления на острове[163] и статут парламента доминиона – Акт о Ньюфаундленде (Newfoundland Act). Сходным образом, на основании отдельных статутов – Акта об Альберте и Акта о Саскачеване (Alberta Act и Saskatchewan Act) из состава федеральных территорий парламентом Канады были выделены еще два субъекта федерации – Альберта и Саскачеван.[164]

Закрепленный в писаной части Конституции Канады способ принятия новых членов федерации не отменен. Он остается юридически полноценным и может быть применен в любое время. Однако он был использован лишь дважды и не находит применения начиная с 1870-х годов, т. е. в течение 140 лет. Так конвенциональная норма фактически вытеснила из данной отрасли конституционной практики федерации (но не из ее конституционной доктрины) принятую ранее с соблюдением всех конституционных процедур норму писаного права.

Рассмотренное выше отсутствие единообразия в нормативно-правовом регулировании принятия новых членов федерации лишний раз подтверждает наличие рано проявившихся элементов асимметричности в канадском федерализме. Четыре провинции вошли в состав доминиона на договорных началах и в качестве учредителей федерации. Две – в порядке и на основаниях, закрепленных в АБСА, носящем характер договора. И еще четыре – на иных, бездоговорных основаниях и в ином порядке, никак не предусмотренном конституционными документами или статутами.

Для понимания основных тенденций в дальнейшей эволюции канадского федерализма необходимо осветить несколько моментов.

1. Сам по себе факт существенного увеличения численности субъектов федерации с первоначальных четырех до десяти, т. е. в два с половиной раза, послужил известному упрочению позиций провинциального уровня власти в его отношениях с федеральным центром. В то же время перед всеми провинциями встал комплекс общих проблем, как непосредственно находящихся в сфере конституционно-правового регулирования, так и иных связанных, например, с охраной правопорядка, территориальным размежеванием с соседними территориальными единицами, миграциями народонаселения, функционированием публичных финансов и т. д. Данный фактор направил органы власти провинций на пути поисков средств и форм межпровинциального и межрегионального сотрудничества, не предусмотренных и не запрещенных нормами АБСА и статутов парламента доминиона, равно как и статутами парламента метрополии.

Принципиально новым событием, не имевшим прецедента в масштабах Британской империи, стал переход субъектов федерации к совещаниям (конференциям). Прецедентом послужили конституционные конференции 1860-х годов.[165]

В первой провинциальной «колониальной» конференции 1887 г. приняли участие только два премьера – О. Моуэт из Онтарио и О. Мерсье из Квебека. Манитоба, Новая Шотландия и Нью-Брансуик прислали только наблюдателей, а Британская Колумбия и Остров Принца Эдуарда уклонились от участия. Тем не менее почти все участники конференции подвергли публичной критике курс федерального центра, в том числе «национальную индустриальную политику», выгодную Онтарио, но препятствовавшую экономическому благосостоянию всех непромышленных районов страны. Особенно сильное недовольство выразили наблюдатели из не затронутых индустриализацией Атлантических провинций. Инициатор созыва конференции О. Мерсье осудил подавление федеральным правительством народного восстания на Северо-Западных территориях и казнь его вождей. Между тем оба вопроса входили в сферу безраздельной федеральной компетенции, а осуждение действий органов исполнительной и судебной власти доминиона, осуществленных в рамках ст. 91 и 133, могло быть при желании истолковано как «подстрекательство» к мятежу по статуту 1797 г.[166] Тем не менее репрессалий против участников конференции или против органов провинциальной власти не последовало. На руку провинциальному уровню власти оказалось упомянутое ранее отсутствие как в АБСА, так и в статутах метрополии и доминиона прямого запрещения субъектам самостоятельно вступать в соглашения (в конституционном праве США, как известно, запрет сходного содержания имеется).[167]

В дальнейшем регулярные (в среднем раз в два года) конференции премьеров, министров и высших чиновников провинциального уровня власти превратились в одну из конвенциональных норм доминиона. К настоящему времени (2012 г.) их состоялось около 50. Вплоть до первой четверти XX в. конференции функционировали без участия федеральных деятелей и соответственно без согласования с федеральными органами. Когда же Оттава после 40-летней задержки все же сочла целесообразным участвовать в работе конференций (с 1927 г.), в конституционном праве федерации образовалась новая конвенциональная норма. По ней центр участвует в федерально-провинциальных (конституционных) конференциях на тех же основаниях, что и каждая провинция, т. е. без права решающего голоса, что в корне отличает данные конференции от ежегодных совещаний президента США с губернаторами штатов.[168] Присоединение федерации на таких условиях к конституционным конференциям придало данному институту законченный правовой статус, но одновременно обернулось успехом провинциального уровня власти в его отношениях с Оттавой. «Центру фактически объяснили, что его власть производна от власти провинций»,[169] – комментировали впоследствии канадские юристы-конституционалисты.[170]

2. Еще более существенные последствия повлекли за собой перемены в области публичных финансов провинциального уровня власти. За 40 лет существования федерации ее субъекты погасили накопившиеся у них долги. Ввиду снятия проблемы задолженности провинций с повестки дня был упразднен статутом 1907 г. и контроль центра над их публичными финансами. Одновременно, в связи с непредвиденно быстрым, опережающим развитием природно-ресурсного сектора канадской экономики, находящегося в сфере исключительной субъектной компетенции по ст. 92 (5), 92 (16) и 109 АБСА (см. п. 2.1 наст. изд.), обозначилась явственная тенденция к пополнению казны провинций налоговыми и арендными доходами из этого сектора. Геологическая экспертиза установила наличие почти во всех провинциях запасов разнообразных, в том числе редких полезных ископаемых. «Национальная индустриальная политика» Оттавы, нацеленная на поощрение обрабатывающего сектора экономики, стала менее перспективной.[171] А большинство провинций, кроме небогатого природно-энергетическими ресурсами Острова Принца Эдуарда, стали нуждаться в финансовой поддержке со стороны центра в меньшей степени, нежели в XIX в.