Эволюция канадского федерализма - Сергей Данилов

В преамбуле АБСА по настоянию делегатов Онтарио и Нью-Брансуика было зафиксировано, что Конституция Канады «в принципе сходна с Конституцией Соединенного Королевства». Подразумевалось, следовательно, что конституция нового государства может быть только неконсолидированной и монархической.[100] Там же презюмировалось, что новое государство будет «благоприятствовать интересам Британской империи». Однако с колониальным статусом страны в узком значении термина было покончено.

Принятие АБСА ознаменовало победу монархистов Онтарио, Новой Шотландии и Нью-Брансуика над республиканцами Квебека. Канаде было суждено стать первым в мировой истории федеративным государством с монархической формой правления.[101] Таким образом, было создано сразу несколько правовых прецедентов, в значительной мере повлиявших впоследствии на правовое развитие ряда других государств – Австралии, Бельгии, Испании, Малайзии, Южной Африки. В зарубежной юридической литературе принятие данной Конституции поэтому не без оснований именуют «небывалым и немыслимым ранее конституционно-правовым и политическим экспериментом».[102]

Не вызывает сомнений верховенство парламента в качестве одной из конституционных основ канадской федерации. Регулирование гражданских прав и практически всех институтов и правоотношений законодательной и исполнительной власти раскрыто в писаной части неконсолидированной Конституции через нормы, утверждающие верховенство законодательной власти и досконально регулирующие ее функции (преамбула и ст. 17–59 разделов «Законодательная власть» и ст. 91–94 «Распределение законодательной власти» АБСА). В указанном плане между АБСА, Актом об объединении и неконсолидированной британской Конституцией, изменяемой стандартными парламентскими актами, прослеживается несомненная преемственность. Следовательно, Конституция Канады по способу ее изменения и обновления спроектирована по британскому «вестминстерскому» образцу в качестве неконсолидированной гибкой Конституции в отличие от консолидированных жестких конституций огромного большинства государств.[103]

По признанию «отцов-основателей» канадского государства, на формирование модели федерализма, закрепленной Актом о Британской Северной Америке, существенное влияние оказал опыт двух конституционных республиканских демократических федеративных государств – Соединенных Штатов и Швейцарии, причем большинство составителей АБСА воспринимали указанный опыт главным образом «от противного», т. е. с большой дозой критики и оговорок или всецело в негативном ракурсе.[104]

Правда, канадская федерация, подобно швейцарской федеративной модели (и в противоположность объединенной провинции Канаде), все же была образована на договорной основе. Образцы бездоговорных латиноамериканских федераций были вследствие их чрезмерного централизма и царившей в них политической неустойчивости канадцами отвергнуты (главным образом по настоянию Квебека и вопреки позиции Онтарио). Учредителями федерации согласно конституционной преамбуле стали четыре «федерально объединенных» (federally united) бывших колоний британской короны – Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик, получившие в доминионе статус провинций (см. приложение 1 наст. изд.).[105] Таким образом, новая федерация имела, говоря языком современной конституционной юриспруденции, ярко выраженный интеграционный характер.

По условиям разделов АБСА «Исполнительная власть». «Законодательная власть» и «Законодательство провинций» (ст. 16, 53–57 и 69–91) федерация обрела ряд атрибутов государственности – право на собственное законодательство на двух уровнях власти, отдельные органы законодательной и исполнительной власти, постоянную столицу, государственный герб, самостоятельную денежную и почтовую систему. Самостоятельность доминиона от метрополии в его внутренних делах подчеркивалась также нормами, регулировавшими его публичные финансы. По всем долгам, образовавшимся ранее у провинций, федерация несла ответственность независимо от метрополии (ст. 111 раздела «Доходы; долги; активы; налоги» АБСА).[106]

Однако главой канадского государства и его исполнительной власти остался британский монарх (монархиня), которого в федерации по ст. 10 раздела «Исполнительная власть» АБСА олицетворял генерал-губернатор, действовавший «от имени и от лица монарха». В провинциях учреждались посты лейтенант-губернаторов с аналогичными функциями. Статуты метрополии автоматически становились частью законодательства доминиона. АБСА остался под юрисдикцией верховного органа власти Соединенного Королевства – парламента, без согласия которого не могла быть изменена, дополнена или отменена ни одна статья АБСА, ни тем более Акт в целом (по смыслу ст. 12 раздела «Исполнительная власть» и ст. 129 заключительного раздела «Различные постановления» АБСА). Института канадского гражданства при образовании доминиона не было создано. В соответствии с нормами АБСА жители федерации оставались подданными британской короны (ст. 147). Флаг и государственный гимн доминиона были «по умолчанию» оставлены британскими. Новое государство получило утвержденный метрополией герб с использованием британской и французской геральдики, но его описание не было внесено в АБСА.[107]

Федерация не получила независимости в судебной области. Высшей судебно-апелляционной инстанцией доминиона остался Судебный комитет Тайного совета в Лондоне – орган, выполнявший вплоть до 2009 г. функции Верховного суда Соединенного Королевства, а ранее всей Британской империи.[108] Федерация не была наделена правом на самостоятельную внешнюю политику,[109] что лишало ее права иметь послов в зарубежных странах, состоять отдельно от метрополии в международных организациях и вступать в международные договоры и соглашения.

Из АБСА невозможно было вывести, сколько именно народов живет в федерации и что это за народы. Статьи Акта говорили только о подданных и о личностях. Дававшие о себе знать уже тогда национально-этнические проблемы[110] были сознательно растворены канадскими федералистами в узко толковавшихся ими конституционно-юридических категориях. Следовательно, на конституционном уровне был закреплен чисто территориальный тип федеративной административно-территориальной государственной организации. В этом отношении Канада последовала примеру федераций, сложившихся в странах Западного полушария (Аргентине, Бразилии, Мексике, США), а не в Швейцарии, конституционное право которой исходит начиная с 1848 г. из наличия в стране нескольких этнолингвистических общностей.[111]

Консервативные в политическом отношении «отцы-основатели» федерации отвергли принятую в юриспруденции соседних США доктрину о естественных и неотчуждаемых правах личности. АБСА не содержал каталога прав, свобод и обязанностей человека и норм, постулирующих гражданское равенство или неравенство. Лишь при помощи толкования норм раздела «Законодательная власть» (ст. 40–41, 47–51 и 79 Акта) можно сделать выводы, в частности, о закреплении в доминионе на федеральном и провинциальном уровне институтов избирательного права.[112] Права личности на натурализацию, на собственность, на вступление в брак и на его расторжение, на социальное вспомоществование, а также отдельные гражданские обязанности личности (уплата налогов) рассредоточены по двум разделам Акта – «Распределение законодательной власти» и «Доходы; долги; активы; налоги» (ст. 91, 95, 102, 109 и 124–126). При этом указанные права и обязанности регулируются в Акте исключительно «сверху» – через характеристики предметов компетенции законодательной власти на федеральном и провинциальном уровне.

Пробелы, редакционно-стилистические шероховатости, сознательные умолчания в вопросах о гражданских правах и свободах и о статусе меньшинств, в изобилии содержавшиеся в тексте АБСА, могут вызвать ныне недоумение. Однако они вполне адекватно отражали характерную черту конституций «первого поколения», в которых указанные вопросы, как правило, не были предметом специального регулирования.[113] В данном отношении в неконсолидированной Конституции федерации налицо прочная связь с неконсолидированной Конституцией метрополии. В правовой системе Соединенного Королевства источниками правового регулирования прав и свобод подданных традиционно являлись главным образом конвенциональные нормы, правовые прецеденты, судебные толкования и, в сравнительно небольшой степени, писаный конституционный документ – Билль о правах 1689 г.[114]

Значительное внимание составители Акта о Британской Северной Америке отвели детальному разграничению сфер ответственности между федеральным центром и провинциями. B этой черте АБСА принято усматривать одно из его достоинств.[115] АБСА создал нормативную правовую базу конституционного механизма распределения полномочий двух уровней государственной власти и управления. Распределение предметов компетенции по вертикали регулируется в шести обширных разделах («Законодательство провинций», «Распределение законодательной власти», «Отправление правосудия», «Доходы; долги; активы; налоги», «Допущение других колоний», «Различные постановления»), охватывающих ст. 90–147 АБСА. Данной тематике в совокупности посвящено 67 статей АБСА из 147, что составляет почти 40 % общего количества статей Акта и около 45 % всего объема документа.