Эволюция канадского федерализма - Сергей Данилов

Самым выдающимся канадским юристом-конституционалистом принято считать профессора права Макгильского университета Ф. Скотта (1899–1985) – активиста правозащитного движения и ведущего идеолога Новой демократической (социал-демократической) партии. Одно время он был советником правительства Канады.[45] Его основная работа – «Очерки о Конституции. Аспекты канадского права и политики» (1977 г.). Среди очерков выделяются «Особенная природа канадского федерализма» и «О статье 94 Акта о Британской Северной Америке». Исходя из анализа централистских по букве и духу норм писаной части неконсолидированной Конституции страны – Акта о Британской Северной Америке (АБСА) и принятых к нему поправок (подробнее см. п. 2.1 наст. изд.), Скотт выдвинул в 1940-х годах тезис, по которому Канада не может считаться федерацией. Фактически, по его мнению, в ней следует видеть унитарное государство.[46] В середине XX в. эта оценка далеко не во всем была ошибочной, так как потребности борьбы с Великой депрессией и участие федерации во Второй мировой войне с неизбежностью стимулировали осуществленное в рамках законности значительное расширение сферы компетенции федерального центра за счет компетенции провинций.[47]

Ф. Скотт ввел в оборот применительно к Канаде термин «квазифедерация».[48] Таким образом, он одним из первых в мире аналитиков федерализма обратил внимание на серьезные расхождения, сложившиеся между юридической и фактической конституцией страны в вопросах распределения полномочий центра и субъектов. Здесь ученый проявил себя в качестве раннего приверженца идеи всеобъемлющей конституционной реформы, т. е. принятия новой, национальной конституции взамен принятого парламентом метрополии Акта о Британской Северной Америке. Скотт стал первым исследователем, оценившим данный акт как архаический.[49] Он также высказывался в пользу выравнивания статусов Квебека и англоязычных провинций. Он доказывал, что нормами, содержащимися в Акте о Британской Северной Америке, на Квебек неправомерно возложены дополнительные обязанности, которых не несут прочие члены федерации. Работами Ф. Скотта была заложена антиколониальная по сути традиция негативного отношения к деятельности Судебного комитета Тайного совета метрополии, который в своих толкованиях АБСА намеренно поощрял, по мнению ученого, устремления провинций в ущерб единству доминиона. Мишенью его критики стали суждения одного из членов Судебного комитета Тайного совета – лорда Халдейна.[50] Данная позиция Скотта оспаривается рядом современных канадских юристов-конституционалистов.[51]

Содержащиеся в исследованиях Скотта выводы о сложившемся в Канаде «квазифедеративном» государственном устройстве отразили реалии тогдашнего разграничения компетенции по вертикали с их известным перекосом в пользу федерального центра.[52] Вместе с тем необходимо отметить, что доживший до середины 1980-х годов Скотт сначала не предугадал, а впоследствии не увидел нарастания центробежных тенденций внутри канадской федерации, хотя оно явственно обозначилось еще с середины 1960-х годов, причем уже без участия Судебного комитета Тайного совета, который перестал быть верховной судебно-апелляционной инстанцией Канады по статуту 1949 г. Поворот вектора федеративных отношений от централизации к децентрализации, от интеграционной федерации к деволюционной не нашел в работах Скотта сколько-нибудь заметного освещения и законченных оценок. Не осознавал он в должной степени и угрозы территориальной целостности страны, которую нес с собой франкоквебекский национал-сепаратизм. Выполненный Ф. Скоттом анализ федеративных институтов и отношений, сложившихся в Канаде в первой половине XX в., верно схватывал ряд компонентов состояния канадского федерализма на одном из этапов его исторической эволюции, но оставлял в тени многие другие сложные политико-правовые процессы и последствия, которые несла с собой эта эволюция.

В работах Ф. Скотта и особенно в сборнике статей «Свобода и правопорядок» Ю. Форси (1904–1992) – профессора Карлтонского и Мемориального университетов, активиста Прогрессивно-консервативной партии и члена Сената Канады – была выдвинута и получила развитие теория «канадского дуализма»[53] и «двойного аспекта». Используя в качестве исходного пункта анализа размытость формулировок норм Конституции, внутренние противоречия в ее тексте, Форси предложил считать их проявлением двойственной природы сложившихся внутри федерации правовых отношений. По его словам, Канада – это федерация и конфедерация одновременно. Сам сенатор Форси при этом оставался сторонником максимально возможного сохранения широких полномочий центральной власти и с этой позиции подвергал критике обозначившееся к концу XX в. разрушительное, на его взгляд, «расползание» провинциальной сферы компетенции.

Тезисы о «канадском дуализме» и «двойном аспекте» сыграли роль теоретического обоснования происходящего де-факто в канадском федерализме образования и расширения сферы совместной (конкурирующей) компетенции, не предусмотренной основополагающим конституционным документом канадского государства.[54]

Поклонник конституционных институтов и конституционной доктрины Соединенного Королевства, профессор Ю. Форси не разделял мнения Ф. Скотта об устарелости Акта о Британской Северной Америке. На основе толкования преамбулы АБСА Форси пришел к выводу, что неотъемлемыми частями неконсолидированной Конституции Канады необходимо считать основополагающие конституционно-правовые акты метрополии – Великую хартию вольностей (1215 г.), Петицию о праве (1628 г)., Билль о правах (1689 г.), Акт о престолонаследовании (1701 г.). Сделанный Форси вывод стал неотъемлемой частью конституционной доктрины Канады.[55]

Несколько в другой плоскости рассматривали канадскую модель федерализма ученики Ф. Скотта – политолог Д. Смайли (1921–1990) и юрист-конституционалист П. Э. Трюдо (1919–2000). Они раньше учителя (в 1960-х годах) определили, что по причинам, подробнее рассматриваемым далее, процесс централизации канадской федерации сменяется нарастающими тенденциями к ее децентрализации. При этом профессор Йоркского университета (Торонто) Смайли оценивал эти новые тогда и во многом неожиданные политико-правовые тенденции положительно – в качестве одного из компонентов «процесса постоянного и постепенного урегулирования отношений между двумя уровнями государственной власти и управления, происходящего в виде взаимодействия федеральных и провинциальных органов исполнительной власти государства».[56] В его работах диалектика эволюции канадской модели федерализма нашла более адекватное отражение по сравнению с трудами Скотта и Форси. Предпосылку развернувшейся тогда «смены внутрифедеративного цикла» Смайли предлагал усматривать в объективно существующих особенностях неконсолидированной Конституции, часть норм которой санкционировала фактическое неравноправие провинций, что не могло не нарушить исходных принципов федерализма. Ответственность за конституционные коллизии, которыми сопровождаются развитие данных тенденций, Смайли возлагал на не проявивших дальновидности и терпения «отцов-основателей» федерации. Они, по наблюдению современников, зачастую приносили постулаты конституционного права в жертву сиюминутным политическим обстоятельствам, каковыми являлись несговорчивость делегатов периферийных колоний и непосредственная опасность аннексии всех британских североамериканских владений южным соседом – Соединенными Штатами.[57]

Д. Смайли также принадлежит правовая характеристика функции, выполняемой карательно-репрессивным законодательством (Законом о мерах военного времени) в конституционном праве демократического правового федеративного государства Канады.[58]

В противоположность Форси и вслед за Скоттом Смайли не придавал большого значения тезису о непреходящей ценности конституционных институтов и правовой доктрины метрополии с ее унитарным административно-территориальным устройством. В его работах ощущается бесспорное влияние конституционной доктрины и практики других стран «общего права» – США с их консолидированной Конституцией и в некоторой мере также Австралии, которая тоже пришла к консолидированной Конституции.[59]

П. Э. Трюдо – профессор Монреальского университета, избранный в парламент по спискам Либеральной партии и затем ставший главой федерального правительства («первый юрист-конституционалист на посту премьер-министра»),[60] напротив, находил неконсолидированную Конституцию – АБСА – в общем юридически грамотной, отвечающей общепризнанным конституционно-правовым критериям и большей части потребностей Канады XX столетия. По его мнению, предпосылки нарастания конституционно-правовых коллизий в отношениях между центром и провинциями надлежит искать не в ошибках «отцов-основателей» канадской федерации и не в интригах Судебного комитета Тайного совета метрополии, а в устремлениях франкоквебекской элиты, домогающейся в корыстных целях «специального статуса» данной провинции в федерации, что провоцирует аналогичные требования англоязычных провинций и подпитывает открыто сепаратистские настроения. Вслед за Скоттом Трюдо находил нужным выравнивание статусов всех провинций, придавая при этом большое значение противодействию франкоквебекскому сепаратизму. С этой целью он обходил молчанием статьи Конституции, нормы которых фактически закрепляли отдельные элементы «специального статуса» Квебека (подробнее см. п. 2.1 наст. изд.). Один из публицистов сформулировал основополагающую позицию П. Э. Трюдо в таких выражениях: «Квебек – одна из десяти равноправных провинций доминиона, все остальное – от лукавого».[61] Из этой посылки Трюдо исходил, став политическим деятелем, министром, а затем главой федерального правительства.