Эволюция канадского федерализма - Сергей Данилов

Значительное внимание составители Акта о Британской Северной Америке отвели детальному разграничению сфер ответственности между федеральным центром и провинциями. B этой черте АБСА принято усматривать одно из его достоинств.[115] АБСА создал нормативную правовую базу конституционного механизма распределения полномочий двух уровней государственной власти и управления. Распределение предметов компетенции по вертикали регулируется в шести обширных разделах («Законодательство провинций», «Распределение законодательной власти», «Отправление правосудия», «Доходы; долги; активы; налоги», «Допущение других колоний», «Различные постановления»), охватывающих ст. 90–147 АБСА. Данной тематике в совокупности посвящено 67 статей АБСА из 147, что составляет почти 40 % общего количества статей Акта и около 45 % всего объема документа.

Большинство «отцов-основателей» доминиона, начиная с наиболее видного из них – Дж. Макдональда (1815–1891),[116] являлись сторонниками сильной центральной (не обязательно федеральной) власти. Не удивительно, что АБСА при его вступлении в силу имел целый комплекс признаков конституции централизованного федеративного государства.[117] Его составители, критически настроенные к конституционной практике «слабых», по их мнению, федераций, неохотно восприняли федеративную модель государства. Во избежание будущих разночтений они постарались досконально перечислить и с предельной ясностью разграничить предметы компетенции центра и субъектов федерации. Поэтому в разделе «Распределение законодательной власти» установлено минимально возможное в федеративном государстве количество сфер компетенции – федеральная и провинциальная. Юридически не предусмотрена сфера совместной (конкурирующей, или совпадающей) компетенции, закрепленная в конституциях целого ряда современных федераций (Австрии, Бразилии, Германии, Российской Федерации и т. д.). Вместе с тем за пределами конституционного регулирования остался, как в Конституции США, вопрос о том, какому из уровней государственной власти принадлежит компетенция («подразумеваемые полномочия») над вновь возникающими предметами регулирования.

В соответствии с нормами ст. 55, 56, 90–92 и 109 АБСА принцип двух исключительных сфер компетенции выглядит следующим образом. К исключительной сфере компетенции центра нормами АБСА отнесены: 1) назначение и смещение провинциальных лейтенант-губернаторов, 2) внешние сношения федерации, 3) иммиграция и натурализация, 4) уголовное законодательство, 5) органы безопасности, 6) места заключения каторжного режима, 7) народное ополчение, 8) «чеканка монеты», эмиссионное и банковское дело, 9) федеральные налоги и таможенные пошлины, 10) мореплавание, 11) рыболовство, 12) сельское и лесное хозяйство, 13) регулирование торговли и обмена, 14) право вето над провинциальными законами.[118]

Сверх того, федеральный центр по ст. 91 раздела «Распределение законодательной власти» наделен правом «издавать законы в интересах защиты мира, порядка и хорошего управления во всех областях, не отнесенных к исключительной компетенции законодательных ассамблей провинций». Данное управомочие носит характер дискреционного усмотрения центра. Некоторые отечественные исследователи утверждают со ссылкой на русский перевод АБСА, что сказанное будто бы отнесено законодателем к «важнейшим вопросам жизни страны».[119] Подобное прочтение первоисточника следует считать ошибочным: в английском оригинале ст. 91 АБСА[120] и в русском ее переводе такого, аналогичного или сходного критерия не содержится. Нет его и в прочих статьях АБСА.

В исключительную сферу компетенции субъектов федерации нормами АБСА включены: 1) гражданское законодательство, право собственности и охрана гражданских прав, 2) заключение брака и его расторжение, 3) отправление правосудия, 4) места заключения обычного режима, 5) просвещение, 6) здравоохранение и ветеринарное дело, 7) провинциальное налогообложение, 8) денежные займы, 9) социальное вспомоществование, 10) средства сообщения (дороги, транспорт и средства связи), 11) раздача патентов на местные или муниципальные нужды, 12) регистрация корпораций «провинциального характера», 13) земля, 14) остальные природные ресурсы, 15) муниципальные учреждения. Перечень завершался нормами ст. 92 (16), которая относила к компетенции субъектов федерации «другие вопросы чисто местного или частного характера». В согласии с данным положением ст. 109 раздела «Доходы» АБСА закрепляла право собственности провинций на «земли и полезные ископаемые» на их территории, т. е. на природные ресурсы.

Из норм ст. 92 следует, что перечень предметов провинциальной компетенции оставлен открытым. В этом вопросе победили сторонники регионализма. Но в то же время мореплавание, рыболовство, сельское и лесное хозяйство – основные тогда отрасли экономики доминиона, способные приносить наибольшие налоговые доходы, – к «местным или частным вопросам» отнесены не были. В этом вопросе победили сторонники сильной федеральной власти. Рассредоточение норм, разграничивающих компетенцию федерации и субъектов, по трем разделам АБСА свидетельствовало о напряженности борьбы вокруг данной тематики.

Сравнение с распределением полномочий между уровнями власти, существовавшим в объединенной провинции Канаде, позволяет утверждать, что в итоге образования доминиона провинции утратили ранее имевшуюся у Онтарио и Квебека в рамках колониальной Канады компетенцию при решении таких вопросов, как натурализация, таможенное дело, народное ополчение, рыболовство, сельское и лесное хозяйства. Они по АБСА включены в перечень предметов федеральной компетенции.

Показательно, что даже места размещения органов провинциальной власти были указаны трем субъектам федерации из четырех центром.[121] Административная столица Квебека с созданием доминиона переносилась из Монреаля в Квебек-Сити, столица Онтарио – из Кингстона в Торонто, столица Нью-Брансуика – из Сент-Джона в Фредериктон (ст. 68 раздела «Исполнительная власть» АБСА). Главы исполнительной власти провинций – лейтенант-губернаторы – в одностороннем порядке назначались и смещались центром в лице генерал-губернатора. Их жалованье устанавливалось и выплачивалось федеральным парламентом (ст. 58 и 59 раздела «Исполнительная власть» АБСА).[122]

Сказанное дает основания утверждать, что «отцы-основатели» осмыслили и отвергли негативный опыт государственного устройства объединенной провинции Канады – бездоговорного децентрализованного колониального владения и постарались закрепить конституционными нормами новый, нигде и никем не испытанный ранее на практике тип административно-территориальной государственной организации – тип договорной централизованной парламентской федерации. Соединение принципов договорного федерализма с принципом сильной центральной власти и с монархической формой правления стало нововведением. Ныне оно считается вкладом канадцев в развитие доктрины и практики федерализма в глобальном масштабе.[123] Напомним, что конституционный строй существовавших к тому времени латиноамериканских федераций не знает договорных начал, а основанная на договоре швейцарская федерация (ранее – конфедерация) до сих пор отличается значительным уровнем децентрализации власти и управления.

Однако принцип разграничения полномочий между двумя сферами исключительной компетенции не был проведен в АБСА с необходимой ясностью и последовательностью. Показательна в этом плане ст. 95 раздела «Распределение законодательной власти»: «В каждой провинции законодательная ассамблея вправе издавать законы о земледелии и иммиграции в провинцию; и парламент Канады вправе время от времени издавать законы о земледелии во всех или в некоторых провинциях и об иммиграции во все или в некоторые провинции. Всякий закон, изданный законодательной ассамблеей провинции о земледелии или иммиграции, имеет силу до тех пор и постольку, пока и поскольку он не противоречит какому-либо акту парламента Канады».[124] На первый взгляд нормы ст. 95 подтверждают верховенство, перевес федерального права над правом субъектов, т. е. отвечают исключительно интересам центра. Однако фактически они также устанавливают совместную (конкурирующую) компетенцию двух уровней власти над сельским хозяйством и над миграциями народонаселения, в том числе над въездом иностранцев на территорию доминиона. Но внедрение де-факто сферы совместной компетенции, пусть даже частичное, не может не расходиться с принципом жесткого разграничения двух исключительных сфер компетенции.

Не вносила ясности в вопросы разграничения компетенции и ст. 94, которая разрешала парламенту Канады «принимать законы по вопросам единообразия законов трех провинций из четырех о собственности и о гражданских правах» вопреки нормам ст. 92 (13). Правда, ст. 94 установила, что подобный акт парламента вступает в силу только «после его принятия и утверждения Законодательной ассамблеей провинции»,[125] что опять-таки расходилось с принципом двух исключительных сфер компетенции и могло быть истолковано как закрепление совместной (конкурирующей) сферы компетенции, что входило в противоречие с буквой АБСА.