Эволюция канадского федерализма - Сергей Данилов

Обзаведясь независимыми от центра источниками доходов, провинции, пользуясь пробелами и нестыковками в тексте АБСА, одна за другой стали проявлять в рамках конституционной законности инициативу во внутренней политике (см. приложение 2 наст. изд.). В частности, правительство Манитобы на основании статута ее Законодательной ассамблеи и вразрез с духом действовавших на тот момент, по принятой в отечественной юриспруденции терминологии, «вышестоящих правовых актов», в 1890-х годах перестало субсидировать франкоязычные католические школы. Впрочем, буква АБСА или статутного права не была нарушена. Статут 1870 г. гарантировал уважение «языковых и религиозных прав большинства», а большинство в провинции образовали англоканадцы-протестанты, которые в итоге стихийных межпровинциальных миграций численно превзошли франкоканадцев-католиков. Примеру Манитобы последовали органы власти Онтарио – самой населенной провинции, в которой права франкоканадцев-католиков не были ограждены конституционными гарантиями, статутами или конвенциональными нормами. Обе провинции ссылались на ст. 93 (3) АБСА, а Онтарио еще и на ст. 92 (16).[172] Органы федеральной власти поэтому уклонились от применения вето против законодательства двух субъектов федерации и от судебного разбирательства вопроса. Оттава только негласно настояла на дополнении законодательства Манитобы и Онтарио статьями о факультативном преподавании католического символа веры в начальных и средних учебных заведениях. В конституционной практике доминиона это стало самым ранним применением методов «кооперативного федерализма» и «федерально-провинциальной дипломатии» (см. п. 2.1 наст. изд.).[173]

Значительная часть провинций в XX в. при реализации их конституционных полномочий в регулировании «местных дел» по ст. 92 (16) АБСА стала практиковать народные волеизъявления по американскому и швейцарскому образцу. В применении данного института непосредственной демократии субъекты федерации опередили федеральный центр на несколько десятилетий. Первоначально провинции при помощи референдумов вводили или изменяли нормы гражданского или административного права (чаще всего – правовые нормы, регулировавшие производство и продажу крепких напитков[174]). Однако со временем провинциальные законодательные ассамблеи стали выносить на народное голосование также конституционно-правовую тематику.[175] Именно на референдумах 1915–1918 гг. в пяти из девяти субъектов федерации – Альберте, Британской Колумбии, Манитобе, Онтарио и Саскачеване – был положительно решен вопрос об упразднении полового ценза на провинциальных выборах.

Применению провинциальным уровнем власти внепарламентского института непосредственной демократии не помешало то обстоятельство, что во время Первой мировой войны на территории доминиона действовал репрессивный статут – Закон о мерах военного времени (ЗМВВ; подробнее см. п. 3.2 наст. изд.). Федеральный центр даже в условиях военного времени не счел целесообразным пользоваться содержавшимися в ЗМВВ запретительными нормами для вмешательства в сферу исключительной компетенции провинций.

Проводимые на основании ст. 92 (16) АБСА и без возражений со стороны федерального центра провинциальные референдумы приобрели характер конвенциональной нормы, что повлекло за собой серьезные политико-правовые последствия во второй половине XX в., когда органы федеральной власти восприняли у субъектов федерации эту часть созданной ими конституционной практики (см. п. 3.2 и 3.4 наст. изд.).

3. В пользу провинций и в ущерб федеральному центру действуют не только неконсолидированный характер Конституции, вызывающий к жизни все новые конвенциональные нормы и не препятствующий их применению. Картина эволюции канадской модели федерализма не будет полной и до конца понятной, если абстрагироваться от места и роли такого существенного источника «общего права», как судебный прецедент.

Согласно прецедентам и конвенциональным нормам, установившимся в странах «общего права», преобладающая часть всех возникающих в обществе и государстве коллизий регулируется органами судебной власти.[176] В Канаде, подобно прочим странам данной правовой семьи, роль данной ветви власти в жизни общества и государства чрезвычайно велика. Полномочия федеральных и провинциальных органов государственной власти изменяются не только и зачастую не столько при помощи внесения поправок в Конституцию, сколько посредством толкования положений неконсолидированной Конституции судебными органами разного уровня – от высших (апелляционных) судов провинций до Судебного комитета Тайного совета (СКТС) в Лондоне. Начало таким толкованиям было положено при рассмотрении в СКТС поступившего из Канады в порядке апелляции гражданского иска «Ходж против Королевы» (1883 г.).

В разъяснениях, данных лордами-юристами Судебного комитета, были охарактеризованы источники компетенции уровней власти доминиона. Ход мыслей лордов-юристов был таким. Является юридическим фактом, что составляющие доминион провинции Канады существовали ранее принятия АБСА, тогда как федерацию следует считать существующей лишь со дня вступления этого акта в законную силу. АБСА не создавал провинций, и потому он не может являться источником провинциальной компетенции. АБСА может быть лишь источником компетенции доминиона. Очевидно, что каждая из провинций ранее создания доминиона имела больше прав, чем после его создания, поскольку часть власти провинций отошла к власти доминиона. Судебный комитет Тайного совета сделал вывод: автономия составляющих доминион провинций, несомненно, начала складываться раньше, нежели та автономия, которой доминион пользуется в рамках Британской империи. В силу названных причин «права провинций первичны и не ограничены ст. 92 (1–16) АБСА; права доминиона вторичны по отношению к провинциальным правам, которые поэтому могут толковаться расширительно. Полномочия же федерации всецело ограничены перечнем, содержащимся в ст. 91(1–29) АБСА, и они подлежат ограничительному, а не расширительному толкованию».[177]

Сходной была трактовка, данная высшей судебно-апелляционной инстанцией Британской империи предметам компетенции доминиона и субъектов при разбирательстве других коллизий, например, дел «Торонтский банк против Лэмба» 1887 г. и «Ликвидаторы Приморского банка против генерального регистратора Нью-Брансуика» 1892 г. Плодом данных прецедентов судебного толкования стало начало расширения сферы провинциальной компетенции (конституционно закрепленной), а также совместной (конституционно не закрепленной) сферы компетенции в ущерб сфере безраздельной компетенции федерального уровня власти.[178]

В юридической литературе указывается, что в противоположность Верховному суду США, имеющему дело с консолидированной Конституцией и придерживающемуся доктрины «широкого» конституционного толкования, Судебный комитет Тайного совета исходил из выработанной в Соединенном Королевстве доктрины «узкого» судебного толкования неконсолидированной Конституции, которое в свою очередь исходит из равной юридической силы всех статутов, одним из которых является АБСА.[179] При рассмотрении иска «Торонтский банк против Лэмба» СКТС заключил, что в его распоряжении нет правовых оснований рассматривать АБСА в качестве особого, конституционного акта. Поэтому «все положения упомянутого акта парламента метрополии надлежит в соответствии с ее конституционной практикой нижестоящим судам метрополии и доминиона толковать так же, как и положения любого другого законодательного акта».[180]

Созданные Судебным комитетом Тайного совета прецеденты толкования не могли не повлечь за собой существенных конституционно-правовых последствий, которые оказали влияние и на действия доминиона в сфере его внешних сношений. Когда впоследствии федеральный парламент принял статут о присоединении доминиона к конвенциям Международной организации труда и о введении на его основании федерального трудового законодательства (1936 г.), правительство Онтарио обратилось в Верховный суд Канады, а затем в СКТС, указывая на вторжение Оттавы в его сферу компетенции. В деле «Онтарио против генерального прокурора доминиона» (1937 г.) Судебный комитет вынес решение в пользу провинции. Лорды-юристы постановили, что центр «не может принимать законодательство, хотя бы и вытекающее из присоединения страны к международной конвенции, если такое законодательство нормами АБСА отнесено к сфере компетенции провинций и регулируется статутным правом провинций». Был установлен очередной очень важный прецедент судебного толкования: если предмет целиком или даже только частично отнесен к сфере провинциальной компетенции и если введение в действие заключенного доминионом международного договора требует изменения провинциального статутного права, органы власти доминиона не имеют права на такие изменения без одновременного изменения провинциями их нормативной правовой базы.[181] Границы сферы совместной компетенции, сложившейся на основе прецедентов толкования и конвенциональной нормы, еще раз были истолкованы высшей судебно-апелляционной инстанцией Британского содружества расширительно. А принятие федерального трудового законодательства было отсрочено почти на 40 лет.