Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография - Людмила Мицкевич

Раздел II

Принципы государственного управления и административного права

1. Теория принципов государственного управления

Теория принципов государственного управления долгие годы занимала одно из центральных мест в науке советского административного права104. Было бы преувеличением утверждать, что такое же внимание уделялось теории принципов государственного управления и в последние десятилетия. К сожалению, в этот период теория принципов исчезла из поля зрения науки административного права, в конце 80-х годов прошлого века из учебников административного права стали исчезать самостоятельные разделы, посвященные принципам государственного управления, как, собственно говоря, и самому понятию государственного управления. Лишь краткое освещение этих вопросов осталось в главах об организации и деятельности органов исполнительной власти.

В связи с этим следует отметить в качестве положительного момента появление в последнее время исследований, посвященных принципам государственного управления, принципам организации и деятельности исполнительной власти105, принципам административного права и его отдельных институтов106, принципам административного процесса107, а также возвращение в учебники соответствующих разделов108. Весьма интересным представляется уяснение соотношения этих групп принципов, а также исследование сущности, видов и способов правового закрепления принципов в современном законодательстве.

Принципы советского государственного управления

Как уже указывалось, достаточно долгое время вопрос о принципах государственного управления занимал центральное место в теории советского административного права. Категории принципов управления отводилась важная роль, поскольку признавалась их методологическая функция в процессе познания и совершенствования государственно-управленческой деятельности. Следует отметить, что наряду с идеологическими основами-принципами описывались и принципы организационного характера (принципы управления), которые выводились из анализа объективной управленческой реальности и служили отправной точкой для дальнейшего исследования управленческих явлений и выработки мер по совершенствованию структурных и функциональных характеристик государственного управления. Вместе с тем, несмотря на признание значимости и наличие обширной литературы по данному вопросу109, отмечалось, что теорию принципов нельзя признать достаточно разработанной. В литературе продолжались дискуссии по поводу понятия, критериев классификации и систематизации принципов государственного управления. Многие авторы считали, что в основе теории принципов государственного управления должны лежать понятие и система принципов научного управления обществом110, другие ученые не соглашались с данными предложениями, полагая, что некоторые принципы научного управления (такие, как, например, оптимальность, научная обоснованность, конкретность и т. п.) являются скорее целевыми установками или социальными аспектами управления111.

Существенные расхождения имелись и в вопросе о систематизации принципов, но в целом большинство авторов соглашались с тем, что следует выделять следующие две группы принципов: социально-политические и организационные принципы государственного управления. Эта классификация сложилась на основе предложенного Ц.А. Ямпольской деления принципов на три группы: организационно-политические принципы, организационно-технические принципы построения аппарата управления и организационно-технические принципы деятельности аппарата управления112.

Очень прогрессивным для того времени было предложение Г.С. Яковлева, который выделял две основные группы принципов: политические принципы, задаваемые подсистеме государственного управления политической системой общества, и организационные, выводимые из организационной, т. е. управленческой сущности деятельности государственного аппарата113.

Значительный вклад в разработку теории принципов внес Б.П. Курашвили114. Он предложил собственную систему принципов на основе такого критерия, как характер регулируемых общественных отношений. В качестве первой группы он выделял принципы, регулирующие отношения между обществом как целостной системой и государством как ее основной управляющей подсистемой (служение обществу и человеку, народовластие и народное представительство, партийное руководство, участие общественных организаций и граждан в управлении, гласность и учет общественного мнения, ограниченность государственного вмешательства в частную жизнь). Вторая группа – принципы, регулирующие отношения как между обществом и государством, так и отношения между различными звеньями государственного аппарата (демократический централизм, интернационализм и федерализм, обеспечение приоритета общенародных интересов, законность и дисциплина, плановость, сочетание государственного управления с местным самоуправлением). К третьей группе были отнесены принципы, регулирующие отношения между звеньями государственного аппарата (верховенство представительных органов, административная инициатива и достаточность административных полномочий, полнота контроля и другие)115.

Этот подробный перечень принципов позволяет заметить, что, несмотря на идеологические требования того времени, многие ученые формулировали в качестве принципов государственного управления те исходные начала, основные идеи, которые и в современных условиях признаются в качестве принципов правового государства.

Сохраняет свою познавательную и методологическую ценность и определение принципов государственного управления как центральных понятий, основных идей, первоначал, которые сформулированы на основе познания объективных закономерностей управления. Кроме того, совершенно справедливым и не зависящим от политических и идеологических установок является выделение объективного и субъективного моментов в определении принципов116. Объективный момент означает, что в основе принципов лежат объективно существующие (не зависящие от воли и сознания людей) закономерности или тенденции. Субъективный момент характеризует возможность познания их людьми, формулирование в виде некоторых правил и использование в своей управленческой деятельности.

Таким образом, многие теоретические положения о принципах государственного управления, разработанные в советской юридической науке, в значительной части сохраняют свою научную ценность и могут быть применены при описании современных принципов государственно-управленческой деятельности. Как можно заметить, в основе этих положений находится серьезный методологический фундамент в виде теории систем и системного подхода к анализу социальных явлений, а также понимание государственного управления как сложного комплексного социально-правового явления, в котором выделяется управленческое содержание и публично-правовая форма.

Обусловленное такими подходами определение принципов как закономерности, отношения или взаимосвязи общественно-политической природы и других элементов государственного управления, выраженной в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей, позволяет соединить традиционные и современные подходы к определению принципов117. Указание на отличительное свойство принципов – их диалектичность (системность) отражает современное и весьма перспективное видение системы принципов именно как системы, что позволяет и требует рассмотрения принципов в их взаимосвязи, когда каждый принцип не может быть охарактеризован в отдельности, без учета зависимости от других принципов, их взаимодополняемости, проникновения одного в другой, усиления или уравновешивания одного принципа другим или другими.

Сохраняют свою значимость и актуальность и требования, предъявляемые к процессу признания тех или иных закономерностей и отношений принципами государственного управления118. Во-первых, принципы должны отражать не любые, а наиболее существенные, главные, объективно необходимые закономерности, отношения и взаимосвязи в государственном управлении. Во-вторых, эти закономерности для признания их принципами должны быть достаточно устойчивыми. В-третьих, данные закономерности должны носить общий, а не частный характер, т. е. должны быть присущи всему государственному управлению как целостному явлению. В-четвертых, они должны характеризовать именно государственное управление как особый вид социального управления.

Современная теория принципов государственного управления

Следует специально отметить, что современная теория принципов в государственно-управленческом аспекте в значительной степени разработана как теория принципов государственного управления в широком смысле слова. Но поскольку деятельность органов исполнительной власти и иных субъектов, осуществляющих государственное управление в узком смысле, является частью государственного управления в широком смысле, постольку эти принципы, несомненно, относятся к данному виду деятельности. Следует также отметить, что поскольку эта деятельность не просто государственная, но государственно-управленческая, постольку в ее основе должны находиться и принципы собственно управленческие.