Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография - Людмила Мицкевич

Выделение в литературе принципов других отраслей права позволяет говорить об обоснованности и необходимости разработки принципов административного права. В специальной литературе136 исследуются, а в правоприменительной практике137 достаточно часто используются ссылки на принципы различных отраслей права: принципы арбитражно-процессуального законодательства, принципы гражданского законодательства, принципы уголовного права.

Принципы отдельных отраслевых институтов, в том числе, институтов административного права закреплены в законодательстве, и достаточно часто находят отражение в решениях судов. Таковы, например, принципы административной ответственности, принципы лицензирования, налогообложения, принципы формирования цен, принципы государственной и муниципальной службы.

Нельзя не отметить значительного влияния общепризнанных принципов и норм международного права138, хотя включение их в систему принципов российского права обсуждается как достаточно дискуссионное явление139.

Таким образом, предлагаемые в специальной литературе принципы административного права в некоторых случаях действительно являются модификацией общеправовых принципов. Вместе с тем представляется, что это не должно оцениваться негативно, поскольку в принципах административного права (как и в принципах государственного управления) не могут не найти отражения общеправовые принципы. Думается, что в предлагаемых позициях о соотношении и перечне принципов государственного управления и принципов административного права, обнаруживает себя не противоречие, а описание одного и того же явления с разных сторон, дополняющих друг друга. Значительная часть принципов государственного управления и административного права совпадают, поскольку государственное управление и административное законодательство находятся в диалектической связи (единстве), образуя юридически оформленную (закрепленную нормами административного права) государственно-управленческую деятельность. Эта деятельность невозможна без правовой формы, нормы административного права невозможны без содержания – государственно-управленческой деятельности. Это не исключает наличия у административного права как системы норм и своих собственных отраслевых принципов.

Представляется, что современные условия развития правового государства предъявляют новые требования к теории принципов государственного управления. В связи с этим хотелось бы выделить и подчеркнуть три важных момента, которые соответственно могут повлиять на построение системы принципов.

Во-первых, появились принципы, обусловленные современным типом государственного устройства, такие как принцип разделения властей, принцип относительной самостоятельности ветви исполнительной власти, принцип единства органов исполнительной власти, самостоятельности местного самоуправления.

Во-вторых, наполняются новым содержанием некоторые традиционно выделяемые принципы, такие как демократизм, федерализм, законность, участие граждан и их объединений в государственном управлении, гласность.

В-третьих, возникают новые принципы государственного управления, характеризующие данный вид государственной деятельности в условиях правового государства.

Представляется возможным кроме приведенных принципов государственного управления выделить группу принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. Как уже неоднократно описывалось, эти принципы могут частично совпадать, поскольку деятельность органов исполнительной власти является осуществлением государственного управления. Вместе с тем тезис о значимости и самостоятельности категории «государственное управление» позволяет разделять принципы государственного управления и принципы организации и деятельности органов исполнительной власти. Эта задача облегчается тем обстоятельством, что законодатель сформулировал принципы организации и деятельности органов исполнительной власти как ветви государственной власти (государственная и территориальная целостность, верховенство Конституции РФ, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и т. д.)140. Кроме того, образцы для такого подхода задают представители иных отраслевых наук, в частности, в специальных исследованиях, посвященных принципам деятельности иных ветвей власти, четко разделяются принципы самого вида государственной деятельности – правосудия141, законотворчества142, и принципы организации и деятельности соответствующей ветви власти.

Естественно, эти принципы относятся к категории социально-правовых (правовых) принципов. Кроме указанных, возможно выделение организационных принципов, таких как принципы экономичности (эффективности), коллегиальности и единоначалия, дифференциации и фиксирования функций и полномочий, сочетания отраслевых и межотраслевых, линейных и функциональных начал.

Законодательством закрепляются также специальные принципы организации и деятельности отдельных систем и видов органов исполнительной власти, например, органов внутренних дел, налоговых, таможенных военных органов, органов государственной безопасности и других. Кроме того, в значительной степени разработаны принципы отдельных институтов административного права, в частности, принципы административной ответственности143. Наибольшее внимание в современной науке административного права уделяется принципам административного процесса144.

Таким образом, подводя итог сказанному, можно утверждать, что современная теория принципов вновь должна занять соответствующее ее роли и значению место в науке административного права.

Анализ специальной литературы, законодательства и правоприменительной практики позволяет выделить, во-первых, систему принципов государственного управления (социально-политических или конституционных и организационных принципов), во-вторых, систему принципов организации и деятельности органов исполнительной власти, в-третьих, систему принципов административного права и отдельных его институтов.

Эта классификация является одним из возможных вариантов, поскольку в основу разных классификаций могут быть положены различные критерии. Кроме того, в силу системности и взаимосвязанности принципов достаточно сложно четко их разграничить, потому что они переплетаются, одни принципы вытекают из других и т. д. Например, конституционные принципы государственного управления лежат в основе подсистемы большинства иных принципов и реализуются через принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, а принципы административного права как отрасли права.

К принципам государственного управления могут быть отнесены следующие принципы: законность, разделение властей, федерализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, обеспечение права граждан на участие в управлении, равенство граждан перед законом, демократизм, гласность (публичность).

В систему принципов организации и деятельности органов исполнительной власти могут быть включены социально-правовые принципы относительной самостоятельности исполнительной власти, единства системы исполнительной власти, разграничения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов РФ, публичности, ответственности, а также организационные принципы централизации и децентрализации, дифференциации и фиксирования функций и полномочий, сочетания отраслевых, территориальных, линейных, функциональных начал, финансирования деятельности органов за счет соответствующих бюджетов, эффективности и экономичности. Естественно перечень принципов является примерным, как и сама классификация, и зависит от тех критериев, которые выбраны авторами для классификации.

Однако не вызывает сомнения, что признание, описание и подробное исследование данных принципов является важной задачей науки административного права. В современных условиях назрела необходимость закрепления в той или иной мере этих принципов в законодательстве. Совершенствование деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих на основе данных принципов соответствует основным направлениям формирования правового государства. В связи с этим представляет особый интерес система принципов государственного управления, выделяемых в зарубежном административном праве, и возможности использования сравнительно-правового анализа для внесения некоторых предложений о дополнении системы принципов государственного управления в России.

2. Принципы государственного управления в России и Германии: сравнительный анализ

Следует отметить, что теория принципов государственного управления является достаточно разработанной в административном праве зарубежных стран145. В частности, в немецком административном праве к ним относят в первую очередь конституционный принцип законности, а также те принципы государственного управления, которые, по общему мнению146, по своей значимости не уступают конституционным принципам, такие как направленность государственного управления на общее благо, «связанность» и свобода государственного управления.