Как мы делали реформы. Записки первого министра экономики новой России - Андрей Алексеевич Нечаев

корпорация и Российская финансовая корпорация, которую я после ухода из правительства возглавлял более двадцати лет. Одновременно было положено начало частно-государственному партнерству в инвестиционном процессе, получившему активное развитие в последующие годы, включая нынешние времена.

С начала 90-х и до недавнего времени в Россию шел и мощный приток иностранных инвестиций, увы, сменившийся в 2022 году массовым уходом иностранных компаний. В итоге 2022 год стал почти рекордным по оттоку капитала. Отмечу, что уход иностранных инвесторов с внутреннего рынка капитала, где по многим выпускам госбумаг они играли серьезную роль, стал дополнительным фактором усложнения и удорожания госзаимствований.

Давно привычными стали такие новации первых реформ, как банкротство и госзаказ. Соответствующие законы, разработанные моим Министерством экономики, были приняты в 1992 году. Интересно отметить, что это был редкий случай единодушия правительства и Верховного Совета и законы были приняты быстро. Борьба за госзаказ стала важным фактором успеха почти любого бизнеса, хотя в этой борьбе частнику трудно конкурировать с госкомпаниями. Институт корпоративного банкротства (немыслимый в советской экономике) был в последние годы дополнен банкротством частных лиц, что позволяет цивилизованным и щадящим путем решать проблемы финансовой несостоятельности как компаний, так и физлиц.

Пожалуй, одним из прорывных направлений реформирования экономических отношений стала аграрная реформа, у истоков которой стоял министр Хлыстун. Она дала мощный импульс развитию фермерства. Постепенно произошла концентрация собственности, составившая юридическую основу крупных предприятий АПК. Уже к концу 90-х годов страна из импортера базовых продуктов питания и зерна в критических объемах, каким был СССР, превратилась в крупного экспортера зерновых и других сельхозкультур.

Шаг вперед, два шага назад

Реформы 1992 года заложили лишь базовые основы рыночной экономики. Дальше было необходимо их развитие и тонкая настройка рыночных институтов. Последующие правительства, не отказываясь от основных принципов рыночной экономики, допускали серьезные шараханья, часто действуя по принципу: шаг вперед – два шага назад. Показательно, что одним из первых решений ставшего в декабре 1992 года премьером Виктора Степановича Черномырдина было введение административного контроля цен. После этого товары с регулируемыми ценами стали исчезать из торговли. Оставшимся в правительстве реформаторам при поддержке президента Ельцина удалось добиться скорой отмены этого деструктивного решения.

Уже после ухода правительства Гайдара было обеспечено немало продвижений вперед в развитии рыночных институтов. В качестве примера упомяну принятие Закона о рынке ценных бумаг, создание первых институтов развития, отказ от финансирования дефицита бюджета через кредиты Центрального банка. Правительство перешло к заимствованиям по цивилизованной процедуре – через выпуск государственных долговых бумаг (известные ГКО).

Однако политически слабое правительство, находившееся, как и правительство реформ, в конфронтации с парламентом, где ключевую роль играли коммунисты и либерал-демократы Жириновского, оказалось не в состоянии противостоять популизму парламентских решений. Не подкрепленные доходной базой расходы бюджета нарастали, требуя безудержного наращивания заимствований и госдолга. Программа финансовой стабилизации, предложенная правительством Кириенко, была отвергнута Госдумой. В итоге пирамида ГКО рухнула, как и все финансовые пирамиды, вызвав тяжелейший финансовый кризис 1998 года. Рубль был девальвирован в несколько раз. Серьезный удар был нанесен по уровню жизни населения. Именно кризис 1998 года сформировал у населения запрос на стабильность, обещания которой стали козырной картой пришедшей к власти команды Владимира Путина.

Первый срок президента Путина характеризовался продолжением реформ в социально-экономической сфере (построение «вертикали власти» в данной книге оставим в стороне). Была разработана «программа Грефа» (по имени ее координатора), которая предусматривала серьезные продвижения в создании и развитии рыночных институтов.

Упомяну лишь такие знаковые решения, как создание накопительной пенсионной системы, принятие прогрессивных Бюджетного и Налогового кодексов, совершенствование Гражданского кодекса. Налоговый кодекс создал базу для современной налоговой системы, включая введение оснований для снижения налоговой базы личных доходов для граждан. В дальнейшем финансовые власти пошли на достаточно рискованный эксперимент введения плоской шкалы подоходного налога, что имеет немного аналогов в развитых странах и вызывает критику с точки зрения социальной справедливости, но оно резко упростило налоговое администрирование. Сейчас правительство вновь начало поэтапно вводить прогрессивную шкалу налогообложения личных доходов граждан. Пока это скромное увеличение ставки НДФЛ до 15 % на доходы свыше 5 миллионов рублей.

В Бюджетном кодексе среди прочего были зафиксированы принципы бюджетного федерализма, что критически важно для страны с таким специфическим федеральным устройством, как Россия.

«Программа Грефа» была выполнена не полностью и через несколько лет свернута. Причиной послужили несколько обстоятельств. Одно из них – крайне неудачно проведенное реформирование системы социальных льгот, так называемая «монетизация льгот». По содержанию она была задумана абсолютно правильно, предполагая переход от льгот в натуральном выражении (типа бесплатного проезда для пенсионеров и инвалидов в общественном транспорте) к денежным выплатам получателям льгот. Однако на практике эта реформа была проведена крайне неудачно, вызвав взрыв социального недовольства. Протестующие пенсионеры во многих регионах перекрывали федеральные трассы и проводили другие акции массового протеста. В итоге монетизация льгот была свернута, приведя к существенному перерасходу бюджетных средств в сравнении с планировавшимися на эту меру.

Второе обстоятельство – полившийся на страну «золотой дождь» нефтедолларов в результате резкого скачка мировых цен на нефть и газ. Дорожали и другие товары традиционного российского сырьевого экспорта. Ситуация с бюджетом стала кардинально улучшаться. Привычный дефицит сменился крупным профицитом бюджета. Удалось начать формировать солидную кубышку в виде так называемого стабилизационного фонда (ныне Фонд национального благосостояния). Появились ресурсы и для финансирования дополнительных расходов на оборону и безопасность, и для государственных инвестиционных программ, и для социальной сферы, и для повышения доходов бюджетников, а в итоге – для роста уровня жизни населения. Были сравнительно быстро погашены масштабные внешние долги. В этих условиях желание власти проводить реформы, которые всегда несут риски социального недовольства, резко снизилось. Подтвердился старый тезис, что кризис является стимулом для преобразований, а экономическая стабильность демотивирует реформаторов.

Негативным следствием резкого роста нефтегазовых доходов стало и отсутствие усилий по структурной перестройке экономики. Сидение на нефтяной игле оказалось довольно комфортным. В какой-то момент уровень зависимости российской экономики от экспорта углеводородов стал сопоставим с советским периода 80-х годов.

Бурный экономический рост в России в нулевые завершился двумя тяжелыми кризисами 2008 и 2012 годов. С тех пор российская экономика фактически пребывает в состоянии стагнации, усугубленной пандемическим кризисом и санкциями. Средний темп роста ВВП за последние пятнадцать лет составил менее 1 % в год, что ниже, чем в большинстве развитых экономик, не говоря уже о Китае и Индии. Скромная задача догнать Португалию по ВВП на душу населения за два десятка лет так и не была решена. Реальные доходы населения также стагнируют. В условиях подавления конкуренции и низкой защищенности частной собственности нарастает отставание от передовых стран в области инноваций и высоких технологий.

Ситуация была усугублена рядом серьезных ошибок