Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации - Сергей Братановский

Более удачной представляется позиция В.М. Манохина, который выделяет следующие виды государственной службы:

– федеральная государственная служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания – службу в аппарате высшей, законодательной государственной власти;

– федеральная государственная служба в системе исполнительной центральной государственной власти – в аппаратах Правительства, федеральных министерств и ведомств;

– федеральная государственная служба всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации;

– федеральная государственная служба в системе органов прокуратуры РФ;

– федеральная государственная служба в аппарате государственных контрольных органов – Счетной палаты Федерального Собрания, Контрольного управления администрации Президента РФ, других государственных контрольных органов.[62]

В юридической литературе высказывается мнение о необходимости дифференциации федеральной государственной службы на федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу.[63] В соответствие со статьей 2 Федерального Закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[64] система государственной службы включает в себя такие виды государственной службы как государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба.

Как отмечает Н.М. Конин, государственная служба представляет собой межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, финансового гражданского, трудового и даже уголовного. Однако, в большей своей организационной части служба есть важнейший административно-правовой институт.[65]

Рассмотрение вопроса о службе в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации невозможно без установления места данного органа в системе государственных органов власти. От принадлежности к тем или иным органам зависит само содержание службы в них. Определение места органов прокуратуры в системе властных структур имеет решающее значение для перспектив развития и совершенствования служебно-правовых отношений. Выясним соотношение прокуратуры с конституционно установленным ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной.

Прокуратура и законодательная власть. Как отмечает М.С. Шалумов, законодательная ветвь государственной власти олицетворяет собой одно из величайших достижений общественного развития. Она является важнейшей формой представительной демократии.[66] В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации сроком на пять лет. Государственная Дума не участвует в решении вопросов о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора, отсутствует норма, устанавливающая подотчетность Генерального прокурора Думе. Статья 13 Закона устанавливает, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации. Они подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации. Согласно статьи 17 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» руководитель прокурорской системы назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации и их заместителей. Они назначаются без какого-либо согласования.

В соответствие со статьей 12 указанного закона Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Этот доклад не представляет собой отчет о ее деятельности. Прокуратура не принимает законы, как уже отмечалось, она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которые осуществляют от имени Российской Федерации (а не от имени или по поручению Федерального Собрания либо Президента) надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, независимо от каких-либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство законности в масштабах всей страны. Федеральное Собрание не выбирает направление деятельности прокуратуры. Соблюдение Конституции и исполнение федеральных законов органами власти субъектов Федерации также входит в предмет прокурорского надзора. Генеральный прокурор издает приказы и распоряжения исключительно по вопросам деятельности возглавляемого органа.

Таким образом, на сегодняшний день отсутствуют какие-либо основания для выдвижения доводов о том, что прокуратура является элементом законодательной власти.

Прокуратура и исполнительная власть. В аспекте анализа можно отметить мнение И. А. Полянского, определяющего исполнительную власть как государственную власть, которая предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата органов государственного управления общей компетенции, деятельность которых направлена на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни.[67] Административно-властный характер полномочий прокуроров при осуществлении надзорных функций в определенной мере способствует формированию у ряда ученых взгляда на прокуратуру как на орган исполнительной власти, который должен входить в ее структуру на правах самостоятельного ведомства либо в рамках министерства юстиции. В частности, Д. Д. Семенчуков отмечает, что прокуратура России в современный период имеет все признаки индивидуального органа исполнительной власти, начиная от организационной структуры построения и заканчивая реализацией властно-распорядительных полномочий.[68] По мнению Н.В. Федорова, в дореволюционной России и в большинстве зарубежных стран прокуратура была и является структурным элементом исполнительной власти.[69] М. С. Шалумов, не соглашаясь с ним, пишет, что в этих странах прокуратура выполняет преимущественно функцию уголовного преследования, выступает в качестве органа обвинительной власти, в то время как в Российской Федерации и ряде других стран основной функцией прокуратуры является надзор за законностью, в том числе и в деятельности исполнительных органов. Само количество стран, в которых прокуроры входят в систему министерства юстиции, нельзя отнести к большинству. Кроме того, в царской России вообще не существовало разделения властей, и прокуратура при министерстве юстиции выполняла роль «ока» самодержавия, соединявшего в себе все формы государственной власти.[70]

Отнесение прокуратуры к исполнительной ветви государственной власти основывается, в ряде случаев, на расширительном толковании самого содержания понятия «исполнительная власть». К примеру, А.Ф. Малый круг органов, осуществляющих исполнительную власть, определяет так: «Органы государственной власти, не вошедшие в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, могут быть отнесены к числу органов, исполняющих законы», то есть призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. К последним автор относит избирательные комиссии, надзорные и контролирующие органы, организационно не входящие в систему органов исполнительной власти, поскольку «они наделяются не совпадающими по своему содержанию полномочиями, которые могут быть подразделены на президентские (президентская власть), правительственные (правительственная власть), надзорные (прокурорская власть), по формированию органов (избирательная власть) и т. д. Такой подход к пониманию содержания исполнительной власти снимает проблему поиска ответа на вопрос о месте, например, избирательных комиссий, органов прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации с точки зрения разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную».[71]

Существует также взгляд на прокуратуру как на особый вид исполнительной власти. По мнению С.А. Осипяна, это «самостоятельная, не входящая в правительственную систему разновидность исполнительной власти, которая, взаимодействуя со всеми ветвями власти, осуществляет свои полномочия независимо от них». В то же время прокуратура и исполнительные органы, «в известной мере осуществляющие контрольную деятельность, в определенной мере логически связаны одной целью – обеспечения законности и правопорядка, борьбы с преступностью». Отсюда автор делает вывод о том, что прокуратура, «не являясь исполнительной властью в чистом виде, выступает вместе с этой властью как самостоятельный государственный механизм, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью».[72]