Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации - Сергей Братановский

6. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с прохождением службы. (Приказ Генерального прокурора РФ от 12 августа 1999 года № 642-к об утверждении Инструкции о порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста.[83] Регламент Главной военной прокуратуры, утвержденный приказом Генерального прокурора РФ от 21 марта 2003 года № 57[84]).

7. Приказы прокуроров субъектов Федерации, так называемые локальные нормотворческие документы, регулирующие служебные отношения внутри соответствующей структуры прокуратур. (Положение о дежурной службе прокуратуры Саратовской области, утвержденное Приказом прокурора Саратовской области от 24 апреля 2006 года[85]).

8. Приказы руководителей межгоррайпрокуратур, которые в пределах своих полномочий принимают на работу, увольняют технический персонал, предоставляют им очередной отпуск.

Вместе с тем, в части 1 статьи 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются настоящим Федеральным законом в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако, данный нормативный акт, согласно статьи 72 Федерального Закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[86] признан утратившим силу. Необходимых изменений в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» до сих пор не внесено. Подобное свидетельствует о недостаточном внимании законодателя к указанным вопросам. А.А. Живайкин отмечает, что каждый закон должен приниматься с учетом всех особенностей правовых отношений в конкретной отрасли, максимально юридически ее охватывать. Любой правовой акт должен быть стабильным по своей сущности и действовать до тех пор, пока общественная потребность в регулируемых им положениях не отпадет.[87] И. Н. Сенякин полагает, что правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю.[88] Указанная ссылка на норму закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» не содержала каких-либо значимых положений, в ней отмечалось, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего Федерального закона, ни о каком правовом положении и условиях прохождения службы в ней речь не шла. Вопрос о законодательном закреплении правового положения и условий службы прокурорских работников в настоящее время остается открытым.

На наш взгляд, нет необходимости в Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации» ссылаться на иные законы. Данный закон должен быть единым базовым документом, содержащим в себе все основные аспекты организации и прохождения службы в данных органах. Поэтому представляется необходимым исключить из статьи 40 отмеченную норму. На сегодняшний день с учетом происходящего реформирования государственных органов, развития законодательства о государственной службе отсутствие нормативного закрепления правового положения и условий службы прокурорских работников является существенным законодательным пробелом.

Рассмотрение вопроса о государственной службе невозможно без раскрытия понятия государственного служащего. Служба и служащий тесно взаимосвязаны.

По мнению Ю.Н. Старилова, государственный служащий в широком понимании – это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). Государственный служащий – это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего.

В узком понимании государственный служащий – это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т. е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти).[89]

Д.Н. Бахрах предлагает всеохватывающее понятие, по его мнению служащий – это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание. Все служащие являются профессионалами управления или социально-культурного обслуживания.[90]

Ю.А. Тихомиров дает следующее определение: федеральный государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.[91]

Н.М. Конин утверждает, что государственные служащие – граждане России, исполняющие профессиональные обязанности по занимаемым должностям государственной службы и получающие за это денежное вознаграждение из государственного бюджета.[92]

На наш взгляд, позиция Н. М. Конина представляется наиболее удачной. По мнению М. В. Баглая, под гражданством понимается правовая принадлежность лица к данному государству, т. е. признание государством этого лица в качестве полноправного субъекта конституционно-правовых отношений.[93] Иными словами, гражданство – устойчивая правовая связь между человеком и государством. В.М. Манохин подчеркивает, что государственный служащий действует при исполнении своих служебных полномочий по поручению государства и от его имени.[94] Таким образом, Российская Федерация поручает осуществлять государственные полномочия от своего имени только ее гражданам.

Рассмотрение вопроса о государственном служащем тесно связано с должностью, которую он занимает. Должность – это материально-правовая основа государственной службы как специальной профессиональной деятельности государственных служащих.[95]

В статье 1 ныне утратившего силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственная должность определялась как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Как видим, данное определение не раскрывало суть самого понятия «должность» которое должно рассматриваться прежде всего как организационно и юридически обособленная часть государственного аппарата, поскольку в ней сосредоточен элемент компетенции государственного органа.

Ю.Н. Старилов рассматривает понятие «государственный служащий» в трех аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения, государственный служащий – это «слуга» государства (его органов), наделенный им полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри государственной администрации (различных государственных органов и организаций), так и во внешних связях с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий – продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Он представитель власти, реализующий юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий – особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие – должностные лица – несут ответственность за преступления против государственной власти и интересов государственной службы). Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность – это его «рабочее» (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из образованных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти.[96]