Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации - Сергей Братановский

§ 1.3. Принципы государственной правоохранительной службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Прокуратура в настоящее время – это многофункциональный государственный орган, в сравнении с другими, менее зависящий от политических течений и обладающей большими возможностями влиять на формирование нормотворческой и правоприменительной практики.

В системе исходных начал организации и прохождения государственной службы важное место принадлежит принципам, которые представляют собой основные руководящие положения, идеи, пронизывающие всю государственно-служебную деятельность и выполняют в ней направляющую и руководящую роль. Таким образом, государственная служба в прокуратуре организуется и функционирует на определенных началах, в содержании которых получают наиболее четкое воплощение ее природа и сущность.

В целях совершенствования государственно-служебных отношений представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов государственной службы, а также определение той роли, которую они играют в процессе организации службы в государственных органах. Как отмечает В.М. Манохин, с принципами связывают определенные основы – постоянные, твердые, на которых зиждится и функционирует интересующий объект, система отношений.[102] П.П. Сергун под принципами государственной службы понимает правовую категорию как основное, руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в нормах права, определяющее содержание государственно-служебных отношений, имеющее обязательный характер для участников этих отношений, способствующее осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом.[103] Ю.Н. Старилов под принципами государственной службы понимает основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы.[104]

В.М. Манохин подчеркивает, что принципы государственной службы – это требования, которые обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе, распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы, охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы.[105]

Принципы государственной службы обобщают отправные идеи законодательного выражения норм права, регламентирующих государственно-служебные отношения, отражают степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу государственной службы. Их природа основывается на закономерностях ее функционирования как правового института и профессиональной деятельности. Принципы – основные начала, в конечном счете они определяют характер деятельности и поведения государственных служащих, охватывают правовые и организационные аспекты функционирования государственной службы, однако, они во многом зависят от субъективного фактора. Как определяет Ю.Н. Старилов, «принципы государственной службы – это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Формулировка и становление законодателем принципов государственной службы зависят от избранной модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. С другой стороны, принципы являют собой активное, динамическое начало, ибо они обуславливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы».[106]

Необходимо отметить, что в учебной и научной литературе по административному праву 40-80-х годов XX в. принципам государственной службы внимания практически не уделялось, это обусловлено целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера.

На наш взгляд, представляется необходимым обозначить принципы государственной службы, отраженные в отечественной юридической науке.

В частности, С.С. Студеникин выделял следующие принципы государственной службы: отсутствие ограничений для женщин, недопустимость увольнения или отказа в приеме на работу по таким мотивам, как социальное происхождение, судимость в прошлом, осуждение родителей или родственников, поскольку это не предусмотрено специальными законами, запрещение работникам государственных учреждений выступать в качестве представителя интересов другого органа или отдельных граждан.[107] Г.И. Петров в качестве принципов государственной службы называл: общедоступность государственной службы для граждан, отсутствие у служащих каких-либо ограничений, подконтрольность служащих народу, их сменяемость.[108]

В.А. Власов высказывался о том, что государственная служба строится на принципах отсутствия кастового чиновничества, подотчетности и сменяемости государственных служащих, равного права всех граждан на государственную службу при соответствии политическим и деловым требованиям, отсутствие правоограничений государственных служащих, кроме тех, которые неизбежно вытекают из выполнения служебных обязанностей, отсутствие каких бы то ни было привилегий для работников государственного аппарата.[109] Относительно привилегий Б. М. Лазарев отметил, что высший слой государственных служащих имел и имеет разного рода привилегии (служебные автомашины, которые могут быть использованы в личных целях, дачи, предоставляемые по льготным государственным ценам, хорошие квартиры в престижных домах, улучшенное медицинское обслуживание и т. п.).[110]

Подвергая критике систему принципов государственной службы советского периода, Ю.Н. Старилов справедливо отмечает, что необходимо учитывать, что государственное устройство, государственное управление, основополагающие институты и элементы политической и правовой системы были неразрывно связаны с господствующим тогда политическим режимом. В силу этого ряд указанных принципов являл прямую противоположность принципам, установленным в системе публичной (государственной) службы многих развитых в экономико-правовом аспекте стран. Принципы советской государственной службы, как и сама государственная служба, представляли собой глубоко идеологизированные институты, не имевшие правового установления. Это позволяет говорить об их декларативности, о поверхностном характере этой категории в практике функционирования государственной службы.[111]

Д. Н. Бахрах давая оценку принципам государственной службы, разделил их на три группы: законность, демократизм и профессионализм.[112] В.М. Манохин из всего комплекса принципов выделял те, которые относятся только к службе в целом, принципы, которые адресуются служащим, и принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой.[113]

А. В. Оболонский выделяет следующие принципы построения и организации государственной службы: принцип профессиональных качеств, принцип статусного разделения политических и «карьерных» административных должностей, принцип компенсируемых ограничений, принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами и привилегиями, принцип прозрачности, принцип ориентации на «клиента», принцип служебной лояльности, принцип этичности, принцип системности подготовки и переподготовки кадров.[114]

В соответствии со статьей 3 Федерального Закона от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Закрепленные в законе о системе государственной службы принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены, каждый из них имеет свое значение в механизме организации и прохождения государственной службы.