Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации - Сергей Братановский

11 ноября 1922 года IV сессия ВЦИК приняла Положение о судоустройстве РСФСР. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюдением законов, непосредственного наблюдения за производством предварительного следствия и дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» (статья 6). 7 июля 1923 года Положение было дополнено главой XII «О государственной прокуратуре», которая в основном повторила Положение о прокурорском надзоре 1922 года.[27]

23 ноября 1923 года ЦИК СССР утвердил Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик.[28] В Положении определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со статьей 46 Конституции СССР назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. В статье 21 указывалось, что Прокурор и его заместитель состоят при Верховном Суде. Однако Прокурор Верховного Суда СССР занимал самостоятельное положение.

В составе Верховного Суда СССР, согласно статье 46 Конституции СССР 1924 года, учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР, однако правом назначения на эту должность обладал Президиум ВЦИК, т. е. высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР (статья 29). При Прокуроре Верховного Суда СССР состояли два помощника, утверждаемые по его представлению ЦИК СССР: один – по военной прокуратуре, другой – по надзору за ОГПУ. Увольнение и назначение военных прокуроров осуществлялось приказом Прокурора Верховного Суда СССР по представлению прокуроров соответствующих союзных республик. Вопросы организации и деятельности прокуратуры, подчинения и подотчетности в других советских республиках законодательно оформлены примерно в том же плане, что и в РСФСР.[29]

Прокурор Верховного Суда СССР руководил деятельностью всех военных прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. В ноябре 1930 года Прокурору Верховного Суда СССР было передано непосредственное руководство деятельностью прокуроров железнодорожного транспорта. Это было еще одно из важных мероприятий по созданию единого центра прокурорского надзора. Прокурор Верховного Суда получил право вмешиваться по некоторым отраслям надзора в деятельность прокуроров союзных республик, но не объединял всю их деятельность, а тем более не подчинял себе органы прокурорского надзора союзных республик.

С годами органы прокуратуры набирали силу, приобретали опыт, все более расширялась их компетенция. На данном этапе возникала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР».[30] Впоследствии Прокуратура Верховного Суда СССР была ликвидирована. Прокурор Союза ССР утверждался ЦИК СССР и был подотчетен ему и его Президиуму. Одновременно он был подотчетен также и СНК СССР. Так в 1933 году в центре была допущена «двойная» ответственность прокуратуры. Но это в значительной мере обеспечивало Прокуратуре СССР независимость от каких-либо государственных органов. Однако, организацией Прокуратуры Союза СССР еще не была завершена централизация: прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции и в большинстве своем являлись заместителями народных комиссаров юстиции, подчинялись соответствующему народному комиссару, что создавало известную сложность во взаимоотношениях Прокуратуры ССР с прокурорами союзных республик.

Центральные аппараты прокуратуры Союза ССР и прокуратур союзных республик чрезмерно опекали, без необходимости подменяли подчиненных им прокуроров.[31] Сложной оказалась проблема подбора и профессиональной подготовки кадров. Однако, в условиях того времени подобрать отвечающие этим требованиям кадры было весьма сложно. Тем не менее, к концу 1922 года был укомплектован отдел прокуратуры НКЮ, работали все 58 губернских прокуроров. Центральный Комитет партии обязал губернские комитеты партии участвовать в подборе прокурорских кадров. В прокуратуру направлялись лучшие работники из других систем и из партийных органов, коммунисты с юридическим образованием, работавшие не по специальности. Апрельский (1925 год) Пленум ЦК РКП (б) постановил обратить особое внимание на выделение наиболее авторитетных работников в органы прокуратуры, поскольку большая часть прокурорских работников не имела юридического образования.[32]

На XVI съезде партии (1930 год) отмечалось, что подобраны и приступили к работе прокуроры на 60 % из рабочих и на все 100 % с испытанным революционным прошлым.[33] Из этого можно сделать вывод, тогда это были основные критерии при подборе прокурорских кадров. При этом, как отмечает В.Г. Бессарабов, парадокс учреждения Прокуратуры СССР состоял в том, что такие слова говорились немногим более чем за год до того, как были созданы печально известные «двойки» и «тройки».[34]

Л.А. Стешенко и Т.М. Шамба приводят следующие данные о кадрах прокуроров и следователей по стране в целом. Социальный состав: прокуроры – из рабочих 44 %, из служащих 32 %; следователи – из рабочих 27 %, из служащих 36 %. Партийность прокуроров достигала 91 %, следователей – 32 %. Образование у прокуроров: начальное – 64 %, среднее – 24 %, высшее – 12 %. Примерно то же и у следователей: 56, 31, 12 %. Но главное, конечно, было не столько в уровне грамотности и профессиональной квалификации, а в идеологии этих прокурорских работников, ориентированных на беспрекословное выполнение указаний партийных органов, непримиримую борьбу с врагами народа.[35]

Однако эти призывы, судя по всему, помогали не всегда и не в полной мере. В системах прокурорских и особенно судебных органов сохранялся, по сравнению с госбезопасностью, относительный либерализм, а именно: некоторые судьи и прокуроры пытались поступать по закону. В политической юстиции 1937–1939 годах чистки кадров распространились на прокурорскую и судебную систему, нанеся им огромный урон. Около половины всех прокуроров были смещены со своих постов, в отдельных областях РСФСР должности потеряли более 75 % районных прокуроров. На Всесоюзном совещании директоров правовых школ по вопросам улучшения юридического образования в стране, состоявшемся в Москве 21–23 июня 1938 года, в работе которого принимали участие ответственные работники Наркомата юстиции и представители Генеральной прокуратуры Союза ССР отмечалось, что в органах юстиции, суде и прокуратуре количество работников, окончивших правовые школы, составляет всего 30–40 %, очень многие нуждаются в основательной юридической подготовке, поэтому больше внимания должно уделяться организации подготовки квалифицированных юристов.[36]

Исторический анализ свидетельствует, что в начале 30-х годов XIX века на Прокуратуру Союза ССР было возложено осуществление общего руководства прокурорами союзных республик путем направления им указаний; созыва совещаний прокуроров союзных республик по вопросам прокурорской работы; производства обследования и проверок деятельности подчиненных прокуратур; получения регулярных отчетов об их деятельности. Все это вместе с порядком назначения, освобождения и перемещения прокуроров обеспечивало единство и строгую централизацию органов прокуратуры страны.

Лишь Конституция СССР 1936 года последовательно и полно закрепила построение Прокуратуры СССР в виде единой и централизованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, назначаемым Верховным Советом СССР сроком на семь лет. Были определены также порядок назначения и срок полномочий всех нижестоящих прокуроров.

В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 года принял закон о присвоении Прокурору СССР наименования Генеральный прокурор СССР.[37]

Для систематической проверки соответствия прокурорских и следственных работников занимаемым ими должностям, выявления и своевременного продвижения их на вышестоящие должности приказом Генерального прокурора СССР № 15 от 24 января 1951 года[38] в органах прокуратуры СССР введена аттестация всех прокурорских и следственных работников. 15 августа 1963 года Генеральный прокурор СССР издал приказ № 67 «О серьезных недостатках в организации работы по аттестованию прокуроров и следователей» и утвердил Инструкцию об аттестовании прокурорских и следственных работников органов прокуратуры СССР.[39] Аттестация работников органов прокуратуры являлась одним из средств улучшения подбора и воспитания кадров. При наличии серьезных недостатков в работе или поведении аттестуемый вызывался на заседание аттестационной комиссии. Аттестационные комиссии создавались в прокуратурах республик, краев и областей, председателями которых являются заместители соответствующих прокуроров. В состав их входили начальники отделов и старшие помощники прокуроров. При рассмотрении аттестации комиссия делала вывод о возможности выдвижения работника на руководящую должность или зачислении его в резерв на выдвижение; о соответствии работника занимаемой должности; о присвоении ему классного чина; о понижении его в должности или освобождении от работы в органах прокуратуры. Комиссия могла также предупредить работника о неполном служебном соответствии.