Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации - Сергей Братановский

Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций советского государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны, сколько уделила Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава (глава XXI, статьи 164–168).

Конституция СССР 1977 года, по существу закрепила те же положения, что и ранее действующая Конституция (порядок назначения и сроки полномочий прокуроров, принцип независимости).[44] Новая Конституция признала необходимым урегулировать организацию и порядок деятельности органов прокуратуры Законом о прокуратуре СССР (статья 168).

На наш взгляд, с принятием 30 ноября 1979 года Закона «О прокуратуре СССР»[45] законодательство о прокуратуре было поднято на самый высокий уровень: Закон был принят Верховным Советом СССР, в то время как Положение о прокурорском надзоре от 24 мая 1955 года было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР.

В Законе «О прокуратуре СССР» было закреплено, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим (статья 4). Генеральный прокурор СССР назначается Верховным Советом СССР, ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета – перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. В соответствие со статьей 7 указанного Закона прокуроры союзных республик, автономных республик, краев, областей и автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР. В соответствие со статьей 8 Закона срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров составлял пять лет. Статья 20 Закона определяла требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей. Так, прокурорами и следователями прокуратуры назначались граждане СССР, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми политическими, деловыми и моральными качествами. Лица, окончившие высшие юридические учебные заведения и не имеющие опыта практической работы по специальности, проходили в органах прокуратуры стажировку в течение года. На должности прокуроров союзных республик, автономных республик, краев, областей, городов, автономных областей, автономных округов, а также районных, городских, военных, транспортных и других прокуроров назначались лица не моложе 25 лет. Работники прокуратуры подлежали аттестации, порядок прохождения которой определялся Генеральным прокурором СССР. Совместительство службы в органах прокуратуры с работой на предприятиях, в учреждениях или организациях не допускалось, за исключением научной или педагогической деятельности. Прокурорским работникам, включая сотрудников научных учреждений и учебных заведений прокуратуры, присваивались в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. Так, классный чин действительного государственного советника юстиции, а также классные чины государственного советника юстиции 1, 2 и 3 классов присваиваются Указом Президиума Верховного Совета СССР. Другие классные чины присваивались приказом Генерального прокурора СССР (статья 21). В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя – от следователя районной (городской) прокуратуры до следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР.

Децентрализация органов прокуратуры наступила после распада Союза ССР. С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 года. В начале 90-х годов прошлого столетия, как отмечает Л. И. Басков, в центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. Существенно уменьшились авторитет и влияние органов прокуратуры, понизился уровень профессионализма и квалификации прокуроров и следователей. Значительно ухудшилось качество раскрываемости и расследования преступлений.[46]

Результаты проведенного исторического анализа позволяют сделать вывод о том, что служба в органах прокуратуры – исторически сформировавшийся институт. Органы прокуратуры, их функционирование целиком и полностью зависели от воли и авторитета правящей власти, они являлись своеобразным ее продолжением, оружием в борьбе с неугодными и способствовали ее укреплению. Учреждение прокуратуры в 1722 году было закономерным явлением, Петр I возлагал на этот орган большие надежды. Ее появление объективно было обусловлено необходимостью искоренения должностных преступлений и проступков, наблюдением за единообразным и точным исполнением закона во всех государственных учреждениях. Независимость прокуратуры от кого-либо кроме императора берет свое начало с момента ее создания. Служба в органах прокуратуры формировалась вместе с законодательством о прокуратуре, с момента ее образования она была государственной, все прокуроры состояли на «государевой службе», занимали в соответствии с «Табелем о рангах…» государственные должности. Чем шире было ее нормативное выражение, тем подробнее регламентировались служебно-правовые отношения. Требования к лицам прокурорского надзора, их деловым и личностным качествам предъявлялись исключительно монархами, которые и давали оценку деятельности своих ставленников. Исторически оценивая личности генерал-прокуроров, в большинстве случаев можно сделать вывод об их честности, справедливости, образованности, непреклонности в принятии решений. С момента возникновения служба в прокуратуре являлась особым видом государственной службы. Вместе с тем, отсутствие четкой правовой регламентации служебно-правовых отношений порождали такие пороки, как формализм, взяточничество, волокита, а порой даже и произвол. Основы законности в России были заложены только демократическими реформами 60-х годов XIX века, в результате которых была сформирована принципиально новая прокуратура. На наш взгляд, основные принципы деятельности органов прокуратуры дореволюционной России и службы прокурорских чинов, такие как единство, централизация и независимость нашли свое законодательное отражение в современных нормативных актах, регулирующих деятельность прокуратуры.

Органом, верно служащим самодержавию, прокуратура России продолжала оставаться вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 году. На начальных стадиях своего становления Советская власть не нуждалась в едином централизованном органе, основной задачей которого являлось бы обеспечение единой законности в стране, эти функции выполняли иные структуры, органы прокуратуры для выполнения указанных задач были воссозданы лишь в 1922 году. С развитием советского законодательства содержание службы в прокуратуре расширилось, постепенно она стала регулироваться нормами трудового и административного права.

Вместе с тем, служба в советской прокуратуре имела ряд негативных тенденций. Несмотря на законодательно закрепленную централизацию, органы прокуратуры не получили независимости от партийных органов. Практически на всех этапах своего развития надзорный орган нуждался в квалифицированных работниках, правовой статус сотрудника прокуратуры, не получил надлежащей правовой регламентации. К положительным сторонам службы в советской прокуратуре можно отнести следующие. Благодаря значительному законодательному вниманию работники советской прокуратуры пользовались авторитетом, практическая реализация нормативной базы, регламентирующей деятельность прокурорских органов, позволяла объективно бороться с преступлениями и правонарушениями в различных сферах хозяйственной деятельности. Общие положения о службе, содержащиеся в законодательстве о прокуратуре, расширялись и конкретизировались в нормативных актах Генерального Прокурора СССР, эта тенденция сохранилась до настоящего времени. Генеральная прокуратура ориентировала нижестоящие прокуратуры на формирование профессионального кадрового состава, законодательное закрепление получили прохождение стажировки и аттестация работников.

На наш взгляд, развитию законодательства о службе в прокуратуре во многом способствовали происходившие в России политические изменения, этот орган подвергался реформированию наряду с другими государственными учреждениями.

Формированию прокурорского кадрового состава во многом способствовала историческая и социальная обстановка, с ее учетом принимались кадровые решения и создавалась правовая база для регламентации отдельных ее направлений. Проведенный анализ показывает, что содержание службы многократно менялось, в сформированной советской прокуратуре просматриваются основные черты прокуратуры, функционирующей в конце XIX начале XX веков. Правовая регламентация служебных отношений и принципов государственной службы в современной прокуратуре берут свое начало в законодательстве о прокуратуре СССР. Вместе с тем, служебно-правовые отношения в российской прокуратуре, сформированные, как уже отмечалось, на основе опыта царской и советской прокуратуры, также нуждаются в дальнейшем реформировании.