Узбекистан на историческом повороте - Леонид Левитин

Два шага вперед - шаг назад

В начале девяностых власть делала на махалля большую ставку. Президент Каримов тогда говорил: "Если махалля будет занимать подобающее место в нашем обществе, если в махалля будет мир и согласие, у нас на все хватит сил". Вот несколько законодательных фрагментов, отражающих государственную политику в отношении махалля.

В соответствии с Указом от 12 сентября 1991 г. создан республиканский благотворительный фонд "Махалля". В числе главных задач фонда: всестороннее содействие в бережном сохранении и обогащении исторически сложившихся традиций и обычаев; утверждение милосердия и организация взаимопомощи; содействие социальному, экономическому и культурному развитию махалля. Почетным председателем фонда стал Ислам Каримов. С 1995 г. фонд издает газету с одноименным названием - "Махалля".

Второго сентября 1993 г. был принят Закон "Об органах самоуправления граждан" (с изменениями и дополнениями от 25 апреля 1997 г. и в новой редакции от 14 апреля 1999 г.). И хотя этот Закон предусматривает для координации деятельности органов самоуправления возможность создания Республиканского совета аксакалов, а также областных, районных, городских координационных советов по делам самоуправления граждан, в сути своей он реликт советского прошлого. Очень ординарный, палиативный закон. Другим, собственно говоря, он и не мог быть в системе той инфраструктуры местного самоуправления, которая существует сейчас в стране. Действительно, как могли появиться в Законе необходимый общественный пафос и политический масштаб, если махалля по конституции находится в полном смысле слова на обочине политической жизни.

Справедливости ради нельзя не сказать о том, что в 1994 г. по инициативе Президента махалля были выдвинуты на авансцену социальной политики в стране. Двадцать третьего августа 1994 г. органам самоуправления граждан в махалля (кишлаков, поселков) были переданы полномочия по социальной помощи малообеспеченным семьям из средств государственного и местных бюджетов. Затем эти социальные функции махалля были конкретизированы. С 1 января 1997 г. им было поручено распределять государственные пособия нуждающимся семьям, имеющим детей до 16 лет, а с 1 марта 1999 г. пособия для ухода за ребенком до достижения им двух лет, обеспечивать продуктами питания нуждающихся пенсионеров.

Стало очевидно, что власть, проявляя неизменную уважительность и комплиментарность в отношении махалля, явно сделала ход назад в плане усиления их реальной роли как одного из основных институтов гражданского общества. По-видимому, произошло следующее. С одной стороны, передача махалля широких полномочий в социальной поддержке населения задела интересы определенного слоя чиновников в государственном аппарате в центре и на местах. А с другой - и в махалля, возможно, нашлись нечестные люди, случались факты каких-то злоупотреблений. Как бы то ни было, ничего, кроме сожаления, все это вызывать не может.

Однако при всем при том махалля живут и не утрачивают своей огромной потенциальной силы. Сегодня, как и много столетий назад, в них, говоря словами поэта, сохранились "чувства золотого соседства и незримые общие счетчики слез и радостей". Это главное.

Европейская хартия и скандинавская модель

Возрождение интереса к местному самоуправлению, к местным самоуправляющимся общинам и сообществам, к свободным коммунам стало европейской и в известной мере мировой универсалией. Действовали такие институты, как Международный союз общин со штаб-квартирой в Гааге, Международная ассоциация по управлению городами и областями, Европейский союз общин с центром в Париже, Конгресс местных и региональных властей Европы.

В 1985 г. по инициативе Совета Европы была принята "Европейская хартия местного самоуправления" - один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути дальнейшего развития местного самоуправления в этих странах (Европейская хартия местного самоуправления. М.: Фонд развития парламентаризма в России. 1998).

При разработке Хартии использовали достижения европейской философской и социологической мысли, сформулированные еще в ХIХ в. Интересно в этом плане высказывание известного французского историка и социолога Алексиса Токвиля: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки. Они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой" (Токвиль А. Демократия в Америке. - М. 1992. С. 65).

Анализ принципов, на которых основана Хартия, свидетельствует о том, что современная Европа считает уровень развития местного самоуправления одним из основных критериев подлинной демократии. "Именно местное самоуправление, говорится в Хартии, - позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся как их повседневной жизни, так и общегосударственных дел, и гарантирует осуществление иных гражданских прав. Навыки самоуправления воспитывают у населения чувство гражданской ответственности. Вместе с тем органы местного самоуправления призваны выполнять роль посредника между личностью и государством".

Из Хартии следует, что местное самоуправление должно уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать с ее стороны произвола. Передача властных полномочий на места позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, важными для определенных локальных сообществ.

Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Учитывая стремление стран Европейского континента к политическому, финансовому, культурному объединению, роль коммунальных, самоуправленческих начал наверняка будет возрастать. Громадное административное и экономическое целое, в которое постепенно превращается Европейский союз, требует все более мощных ограничителей и противовесов. А создать их способны, исходя из Хартии, только местные самоуправляющиеся общины (Frieder, Partizipative Demokratie (Erfarungen mit der Modernisierung kommunaler Verwaltungen) - Demokratie am Wendepunkt, Siedler Verlag. - Berlin. 1996. S. 294-307).

Надо отметить, что в мире выделяются три основные модели местного самоуправления. Они условно обозначаются как североамериканская, южноевропейская и скандинавская, или североевропейская. При североамериканской модели сфера деятельности муниципалитета относительно узка, фрагментарна и в большей степени направлена на обслуживание интересов бизнеса, чем на удовлетворение потребностей отдельных граждан.

Южноевропейская модель характерна, например, для Франции и Италии, когда муниципальная активность сравнительно невысока, но местные политические интересы влияют на политику на национальном уровне. Североевропейская модель действует в Дании, Финляндии, Швеции, Норвегии, Великобритании. Муниципалитеты здесь очень активны и решают широкий спектр задач и местного, и общегосударственного значения. В этих странах развита муниципальная кооперация в области здравоохранения, образования и т.д.

Деятельность названных моделей местного самоуправления может быть оценена, в частности, путем вычисления занятости, которая приходится на муниципалитеты, по отношению к занятости в государственном секторе. Этот показатель в 1991 г. составлял: в Дании - 70%, Норвегии - 64%, Швеции - 54%, США - 50%, Великобритании - 38%, Германии - 15%, Италии - 12%, во Франции - 11%.

Важен и такой показатель, как доля местных общин в потреблении ВНП. Он выглядит следующим образом: Швеция - 18,7%, Дания - 17,7%, Финляндия - 13,5%, Норвегия - 13%, Великобритания - 8,2%, Италия - 7,4%, Нидерланды - 7,5%, Франция - 4,4% (Полис. 1999. № 2. С.158).

Скандинавские и некоторые другие страны сегодня вполне можно назвать муниципальными государствами. Многие исследователи проблем местного самоуправления на основе глубокого анализа современного мирового опыта приходят к выводу, что разделение власти между центром и территориями, между государственной властью и местным самоуправлением сейчас является не менее важным демократическим институтом, чем традиционный механизм разделения власти по функциям (Lane Jan-Erik. Constitutions and political theori. - Manchester and N.Y. 1996. P. 243-246).

Из этих трех моделей Европейская хартия в большей мере ориентирована на североевропейскую. И Узбекистану, в силу некоего удивительного сходства в организации общинной городской жизни, она тоже наиболее близка.

Палата махалля

К чему приводят наши рассуждения о махалля? Какие можно сделать выводы из них? Совершенно очевидно, что этот социальный институт призван решать важнейшие для судеб страны задачи. Убежден, что в Узбекистане, как ни в какой иной постсоветской стране, государственная власть не может быть стабильной, эффективной, если она постоянно не подпитывается жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления.