Экологическое право. Учебник - Михаил Бринчук

На уровне субъектов Федерации осуществляются региональные государственные целевые программы в области охраны окружающей среды.

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных объектов.

Согласно Федеральному закону «О животном мире» планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусматривается в форме государственных программ.

Планирование использования и охраны земельных и лесных ресурсов осуществляется в форме проектов земле– и лесоустройства. Проекты земле– и лесоустройства как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно – технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

Названные формы планирования разрабатываются и осуществляются специально уполномоченными государственными органами по охране и использованию соответствующего природного объекта.

Последовательная реализация планов и программ в области природопользования и охраны окружающей среды наряду с другими факторами предопределяется финансированием.

§ 3

Финансирование охраны окружающей среды

Очевидна теснейшая связь планирования рационального природопользования и охраны окружающей среды с решением проблем финансирования в данной сфере. Адекватное финансирование – важнейшее условие решения экологических задач. Охрана природы – финансово емкое направление деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятиях составляет иногда до 40 % стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России – одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии. В то время как в СССР доля затрат на охрану окружающей среды в ВНП составляла всегда менее 1 %, в 80–е годы эти затраты экономически развитых зарубежных государств были: в США —1,47 %, в ФРГ – 1,5 %, Японии —1,25 %.

В сравнении с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» действующий Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не содержит специальных положений о финансировании природоохранной деятельности. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» имелись два принципиально важных положения относительно финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды. Первое касалось того, что этот Закон указывал источники финансирования таких программ и мероприятий:

– республиканский бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты органов местного самоуправления;

– средства предприятий, учреждений и организаций;

– федеральный, территориальные и местные экологические фонды;

– фонды экологического страхования;

– кредиты банков;

– добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.

Таким образом, имелся достаточно широкий перечень источников, в том числе новых для российской природоохранительной практики. За некоторыми исключениями такие источники сохраняются и в настоящее время.

Второе важное в практическом отношении положение Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» касалось того, что финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды в федеральном, республиканских и других бюджетах выделялось отдельной строкой и должно было обеспечиваться материально – техническими ресурсами. Это положение Закона было призвано служить гарантией того, что в государственном бюджете обязательно предусматривается финансирование охраны окружающей среды. В новом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» эта мера не предусмотрена.

Как на практике осуществляется финансирование охраны окружающей среды? Какова структура природоохранного финансирования по источникам?

В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения капитальных вложений в природоохранную сферу. В государственном бюджете финансовые средства на охрану окружающей среды выделяются по двум направлениям – финансируются целевые государственные программы в данной сфере и деятельность специально уполномоченных государственных (МПР России, Ростехнадзора, Росгидромета и др.). Абсолютная сумма бюджетного природоохранного финансирования является мизерной. В 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0,6 %, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5 %, в 1997 г. – 0,4 %. В последующие годы государственное финансирование оставалось на этом уровне. По оценкам специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение международных обязательств России, содержание заповедников и природоохранных органов, обновление изношенной и несовершенной материальной и технико – технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранной деятельности. В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах обоснован вывод о том, что он не обеспечивает экономический механизм соблюдения права граждан на окружающую среду.

В условиях дефицита государственного бюджета и сложной экономической ситуации в России важным источником финансирования природоохранной деятельности являются внебюджетные государственные экологические фонды. Их формирование – новое для российского экологического права направление в регулировании финансирования природоохранных мероприятий. В условиях дефицита бюджетных средств на охрану окружающей среды экологические фонды, по оценкам бывшего Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, позволяют спасти природоохранную систему.

Такие фонды были предусмотрены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач. Единая система внебюджетных государственных экологических фондов объединяли федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.

Федеральный экологический фонд был создан в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. № 442 «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации». Постановлением определялось, что Федеральный экологический фонд являлся самостоятельным государственным учреждением, юридическим лицом. Этот фонд находился в ведении Госкомэкологии России. Последний организовывал работу Федерального экологического фонда РФ, участвовал в подготовке предложений по использованию его средств, контролировал их целевое использование.

В соответствии с вышеназванным Законом РСФСР эти фонды формировались за счет:

– платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения. В общей сумме поступлений в эти фонды преобладают именно платежи за загрязнение природы;

– сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;

– средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;

– полученных в виде дивидендов процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц;

– инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан.

Закон запрещал расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью. На практике это требование нарушалось. Проверки, проводимые, к примеру, Волжской природоохранной прокуратурой, выявили, что средства фондов использовались на строительство дорог, объектов культурного назначения, жилых домов и др.

Из‑за злоупотреблений, связанных с нецелевым использованием средств Федерального фонда, Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» Федеральный экологический фонд был консолидирован в республиканском бюджете Российской Федерации. При этом сохранена целевая направленность консолидируемого Фонда. Аналогичное решение проблемы отражено в федеральных законах о федеральном бюджете на 1995–2000 гг.