Экологическое право. Учебник - Михаил Бринчук

Попытка совершенствования механизма управления охраной окружающей среды была предпринята ЦК КПСС и Правительством СССР на основе принятого ими постановления от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Постановление предусматривало совершенствование экономического механизма, который обеспечивал бы эффективное использование и охрану природных богатств страны. Этим документом предписывалась необходимость «решительного перехода от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельностью».

Экономический механизм природоохраны – совокупность предусмотренных нормативными правовыми актами экономических мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Роль экономического механизма в экологическом праве определяется выполняемыми им функциями в данной сфере. Прежде всего он направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного выполнения всех экономических мер, включенных в экономический механизм.

Следующая важнейшая функция экономического механизма – стимулирующая. Она заключается в создании условий экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мерами, включенными в него, а лишь некоторыми из них. Стимулирующую роль призваны играть: а) платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду; б) налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере охраны природы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологическое страхование.

Правовые требования, касающиеся экономических мер природопользования и охраны окружающей среды, содержатся в ряде законов и подзаконных актов, относящихся к экологическому и к иным отраслям российского законодательства.

Основные требования в данной области предусмотрены Законом об охране окружающей среды. Он устанавливает как общие правила по осуществлению той или другой экономической меры, так и некоторые конкретные предписания о применении этих мер. В основном правовое регулирование осуществляется применительно к отдельным экономическим мерам и отдельным природным объектам. Соответственно ряд экономических мер предусматривается природоресурсным законодательством. В частности, достаточно подробно регламентируются платежи за пользование соответствующими природными ресурсами в Законе о недрах, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Федеральном законе «О животном мире» и др.

Общие требования к планированию природоохранных мероприятий предусмотрены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115–ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально – экономического развития Российской Федерации». Положения по финансированию природоохранной деятельности определятся бюджетным законодательством, об экологических налогах – Налоговым кодексом РФ.

К элементам экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды относятся:

планирование природопользования и охраны окружающей среды;

финансирование охраны окружающей среды;

плата за природопользование;

экологическое страхование;

меры экономического стимулирования.

§ 2

Планирование природопользования и охраны окружающей среды

Еще одним образцом деэкологизации государственной власти в новом веке можно назвать решение Правительства РФ по федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860. Реализация данной федеральной целевой программы в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. № 1952–р была завершена в 2005 г.

Волевое решение Правительства РФ о «реализации» такой важной для российского общества программы можно оценивать с разных точек зрения.

В русском языке понятие «реализация» несет прежде всего позитивный, конструктивный смысл. «Реализовать» – значит осуществить, исполнить [62] . Фактически же степень ее исполнения по многим причинам крайне низка. Основные причины – дефицит финансирования, низкая исполнительская дисциплина, слабость контроля за выполнением.

Решение о «реализации», т. е. прекращении, этой государственной программы важно оценивать на фоне существующего в России критического состояния окружающей среды и последствий для здоровья человека этого состояния, о чем говорилось выше, и того обстоятельства, что, по оценкам специалистов, доходная часть государственного бюджета страны формируется за счет экспорта природных ресурсов. Примерно на 50 % деградация природы и происходит как раз в процессе деятельности отраслей энергетического сектора экономики страны, участвующих в экспорте нефти, газа и пр.

В общей форме требования к планированию на современном этапе определены Законом об охране окружающей среды. Согласно ст. 14 этого Закона к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся: разработка государственных прогнозов социально – экономического развития на основе экологических прогнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов России; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.

Общие нормативные требования к государственному планированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды на современном этапе определены Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально – экономического развития Российской Федерации».

Под государственным прогнозированием социально – экономического развития понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально – экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования.

Программа социально – экономического развития – комплексная система целевых ориентиров социально – экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство РФ. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно – технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально – экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно – хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально – экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно – технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально – экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально – экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

На основе концепции разрабатываются государственные программы социального и экономического развития, в том числе и по охране окружающей среды. В настоящее время реализуются следующие федеральные целевые программы :

– «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99;

– «Мировой океан», утвержденная постановлением Правительства РФ от 10 августа 1998 г. № 919;

– «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года», утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. № 637;

– «Охрана окружающей природной среды от свинцового загрязнения и снижение его влияния на здоровье населения», утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1237.