Система международных отношений. Нации в борьбе за власть - Ганс Моргентау

То, что для законодательной и судебной функций требует тщательного доказательства, ясно для всех, что касается исполнительной функции: ее полная и безоговорочная децентрализация. Международное право даже не предусматривает учреждений и инструментов для обеспечения его исполнения, помимо учреждений и инструментов национальных правительств. Профессор Бкрли описывает ситуацию следующим образом:

Международная система не предусматривает прямого осуществления исполнительной функции правительства. В ней нет центрального органа, который был бы обязан следить за соблюдением международного права, и нет инструментов в виде армии или полиции для обеспечения его соблюдения….. Отсутствие исполнительной власти означает, что каждое государство остается свободным… предпринимать такие действия, которые оно считает необходимыми для обеспечения своих собственных прав. Это не означает, что международное право не имеет санкций, если это слово используется в его собственном смысле, означающем средства обеспечения соблюдения закона; но верно то, что санкции, которыми оно обладает, не являются системными или централизованными, и что, соответственно, они ненадежны в своем действии.

Не может быть более примитивной и слабой системы правоприменения, чем эта; ведь она отдает исполнение закона на откуп превратностям распределения власти между нарушителем закона и жертвой нарушения. Она ставит на первое место как нарушение закона, так и исполнение закона сильными, и, следовательно, ставит под угрозу права слабых. Великая держава может нарушать права маленького государства, не опасаясь эффективных санкций со стороны последнего. Она может позволить себе применить к малой нации меры принуждения под предлогом нарушения ее прав, независимо от того, имело ли место предполагаемое нарушение международного права на самом деле и оправдывает ли оно принятые меры.

Малая нация должна искать защиты своих прав в помощи могущественных друзей, которые могут мобилизовать превосходящую силу, чтобы противостоять попытке нарушения, имеющей шанс на успех. Будет ли оказана такая помощь — это вопрос не международного права, а национальных интересов, как их понимают отдельные государства, которые должны решить, прийти или не прийти на помощь слабому члену международного сообщества. Другими словами, будет ли предпринята попытка обеспечить соблюдение международного права или нет, и будет ли эта попытка успешной, не зависит в первую очередь от юридических соображений и бескорыстного функционирования правоприменительных механизмов. И попытка, и успех зависят от политических соображений и фактического распределения власти в конкретном случае. Защита прав слабого государства, которому угрожает сильное государство, определяется балансом сил, действующим в данной конкретной ситуации. Так, права Бельгии были защищены в 1914 году против их нарушения Германией, поскольку так получилось, что защита этих прав казалась необходимой в силу национальных интересов сильных соседей. С другой стороны, права Колумбии, когда Соединенные Штаты поддержали революцию 1903 года, приведшую к созданию Панамской Республики, и права Финляндии, когда Советский Союз напал на нее в 193 году были нарушены либо безнаказанно, либо, как в случае с Финляндией, без вмешательства эффективных санкций. Не существовало баланса сил, который мог бы защитить эти страны.

Следует отметить, однако, что фактическая ситуация гораздо менее удручающая, чем можно предположить по результатам анализа прогнозов Подавляющее большинство норм международного права обычно соблюдается всеми государствами без фактического принуждения, так как в интересах всех заинтересованных государств соблюдать свои обязательства по международному праву. Таким образом, государство может потерять больше, чем получить, не выполнив свою часть сделки. Это особенно актуально в долгосрочной перспективе, поскольку государству, которое имеет репутацию отказывающегося от своих коммерческих обязательств, будет трудно заключать выгодные для себя торговые договоры.

Большинство норм международного права формулируют в юридических терминах такие идентичные или взаимодополняющие интересы. Именно по этой причине они, как правило, исполняются сами собой, и обычно нет необходимости в конкретном принудительном действии. В большинстве случаев, когда такие нормы международного права явно нарушаются, несмотря на лежащую в их основе общность интересов, удовлетворение предоставляется потерпевшей стороне либо добровольно, либо в результате судебного решения. Следует отметить, что из тысяч таких судебных решений, вынесенных за последние полтора века, добровольное исполнение было отклонено проигравшей стороной менее чем в десяти случаях.

Таким образом, подавляющее большинство норм международного права в целом не страдает от слабости его системы правоприменения, поскольку добровольное соблюдение предотвращает возникновение проблемы правоприменения вообще. Однако проблема правоприменения становится острой в том меньшинстве важных и, как правило, захватывающих случаев, особенно важных в контексте нашего обсуждения, когда соблюдение международного права и его исполнение имеет непосредственное отношение к относительной силе соответствующих государств. В этих случаях, как мы видели, соображения власти, а не права, определяют соблюдение и правоприменение были предприняты две попытки исправить эту ситуацию и придать исполнительной функции в международном праве хотя бы подобие подчиненности и централизации. Обе попытки потерпели неудачу, причем по одной и той же причине. Одна попытка, в форме международной гарантии, прослеживается с момента зарождения современной государственной системы; другая, коллективная безопасность, была предпринята Пактом Лиги Наций.

Гарантийные обязательства

В связи с тем, что священный и нерушимый долг верности договорам не всегда является надежным гарантом того, что они будут соблюдаться, люди стали искать гарантии против вероломства, средства принуждения к их соблюдению, не зависящие от добрых намерений договаривающихся сторон. Гарантия является одним из таких средств. Когда те, кто потворствует заключению мира или любого другого договора, не уверены в его соблюдении, они просят, чтобы его гарантировал могущественный суверен.

Примером простейшего типа договора о гарантиях является договор, который принято считать самым ранним в современной истории: договор Блуа 1505 года между Францией и Арагоном, гарантированный Англией. Эта гарантия означала, что Англия брала на себя юридическое обязательство выполнять роль полицейского в отношении исполнения этого договора, обещая следить за тем, чтобы обе стороны оставались верными ему.

Более продвинутый тип международных гарантий можно найти, например, в гарантии территориальной целостности Турции сторонами, подписавшими Парижский договор 1856 года и Берлинский договор 1878 года, и в гарантии нейтралитета Бельгии и Люксембурга сторонами, подписавшими договоры 1831 и 1839 годов и 1867 года, соответственно. В Договоре о взаимных гарантиях от 16 октября 1925 года, который является частью так называемого Локарнского пакта, Великобритания, Бельгия, Франция, Германия и Италия «коллективно и солидарно гарантируют… сохранение статус-кво»….сохранение статус-кво, обусловленного границами между Германией и Бельгией и между Германией и Францией, и неприкосновенность указанных границ. В договоре о гарантиях такого типа не одна, а группа государств, как правило, большинство, если не все великие державы, обязуются, раздельно или коллективно, обеспечить соблюдение правовых положений, которые они гарантировали, против любого, кто