Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Второй Всероссийской научно-практической конференции (6 июня 2014 г., МГУ имени М.В. Ломоносова) - Сборник статей

С целью недопущения нарушений действующего законодательства со стороны государственных органов требует доработок и Федеральный закон № 135-ФЗ, в котором предлагается поменять формулировку «открытого аукциона» на аукцион, и вместо заключения договора, который должен заключаться по результатам проведенного открытого конкурса или открытого аукциона, в соответствии со статьей 18, изменить формулировку на заключение контракта в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ.

Башлаков-Николаев И. В., Кирпичев М. А

О некоторых проблемах повышения эффективности системы закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

Башлаков-Николаев И. В.,

руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области, кандидат экономических наук

Кирпичев М. А,

заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области, кандидат экономических наук

Федеральный закон от 8 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках) установил систему корпоративных закупок. Одним из важных условий жизнеспособности системы корпоративных закупок явилось введение административного обжалования закупок в соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

В период с 2012 по 2014 г. антимонопольными органами рассмотрено жалоб на корпоративные закупки: в 2012 г. – 745, 2013–3006, в 1 квартале 2014-486, из которых признано обоснованными: в 2012 г. – 338, 2013–1419, в 1 кв. 2014 г. – 203 жалобы соответственно. По итогам рассмотрения жалоб выдано предписаний: 2012-300, 2013-801, в 1 кв. 2014-177[9]. Практика рассмотрения жалоб в 2013 г. показала, что основными нарушениями при проведении корпоративных закупок были:

– предъявление к участникам закупки требований о предоставлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

– неразмещение на официальном сайте информации о закупке или нарушение сроков такого размещения;

– осуществление закупки в отсутствие Положения о закупке и без применения положений Закона о размещении заказов.

По словам заместителя начальника Управления контроля размещения госзаказа ФАС России Марии Томах[10], озвученным в ходе круглого стола «Новые тренды развития практики применения судами Закона о закупках», количество рассмотренных обращений в 1 квартале 2014 года в 3 раза превышает количество поступивших и рассмотренных жалоб за такой же период 2013 года. «За весь 2013 год ФАС России рассмотрела более 3000 жалоб в рамках закона о закупках, более 40 % из них были признаны обоснованными», – отметила Мария Томах.

Закон о закупках, как показывает практика, позволил создать систему корпоративных закупок, которая в соответствии со статьей 1 Закона о закупках обеспечивает единство экономического пространства, создает условия для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, деятельность которых урегулирована Законом о закупках (далее – заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также – закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Учитывая, что Закон о закупках является рамочным правовым актом, определяющим лишь общие принципы функционирования системы корпоративных закупок, подробно не регулирует многие вопросы функционирования данной системы, на практике выявляются некоторые проблемы, которые осложняют либо снижают эффективность функционирования системы корпоративных закупок.

В настоящее время Закон о закупках не устанавливает моратория на заключение договора по итогам закупок, необходимый для обеспечения административного обжалования и достижения его целей посредством приостановления закупки на время рассмотрения антимонопольным органом жалоб в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции. Отсутствие моратория приводит к снижению эффективности административного обжалования в связи с заключением договоров до момента рассмотрения жалоб. Данный изъян Закона о закупках нивелирует желание заинтересованных лиц обжаловать закупки, так как отсутствие моратория приводит к невозможности возврата к процедуре закупок на стадии, предшествующей нарушению порядка закупок.

Для ликвидации негативного воздействия отсутствия моратория на заключение договора предлагается дополнить статью 3 Закона о закупках частью следующего содержания: «Договор может быть заключен не ранее чем через десять дней с даты подписания итогового протокола закупки».

Кроме того, действующая редакция Закона о закупках представляет заказчикам возможность заключать договоры на неопределенный срок или пролонгировать договоры неограниченное число раз. Данная возможность не соответствует принципам, установленным частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции.

Для исключения такого несоответствия предлагается дополнить статью 3 Закона о закупках частью следующего содержания: «Договор не может быть заключен на срок, превышающий 1 год, а в случаях установленных настоящим законом – 3 года».

В настоящее время Закон о закупках позволяет обжаловать в антимонопольные органы действия (бездействие) заказчика лишь только участникам закупок. Понятие участника закупок дано в норме части 5 статьи 3 Закона о закупках. Согласно данной норме участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, которое(ые) соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке. Формально, если лица не соответствуют требованиям, даже незаконно установленным в положении о закупке, то они не могут быть участниками закупки, а следовательно, и не вправе обжаловать закупки в антимонопольный орган.

Для обеспечения возможности обжалования закупок при установлении заказчиком необоснованных требований, ограничивающих количество участников закупок, всеми заинтересованными лицами, предлагается внести изменения в нормы части 10 статьи 3 Закона о закупках, заменив термин участник закупки на термин заинтересованное лицо (вместо участник закупки вправе – заинтересованное лицо вправе). Возможно также внести изменения в часть 5 статьи 3 Закона о закупках, исключив из них слова «которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке».

Кроме того, в настоящее время Закон о закупках не предусматривает проведения внеплановых проверок, а только лишь рассмотрение жалоб на закупки. Вместе с тем, контроль в сфере закупок предусматривает необходимость проведения проверки закупок, проведенных за пределами сроков, установленных статьей 18.1 Закона о защите конкуренции. Такая потребность возникает, например, при проверке исполнения предписания антимонопольного органа, при поступлении информации о нарушении порядка проведения закупки за пределами сроков рассмотрения жалоб. Кроме того, фактическая внеплановая проверка проводится комиссией антимонопольного органа в тех случаях, когда выявляются нарушения порядка проведения закупок за пределами доводов жалобы.

В ряде случаев за пределами сроков рассмотрения жалоб по статье 18.1 Закона о защите конкуренции в антимонопольный орган поступают обращения из прокуратуры и правоохранительных органов о проведении проверки тех или иных закупок. Однако антимонопольные органы в настоящее время не имеют полномочий по рассмотрению данных обращений.

Таким образом, возникает вопрос, что следует делать в тех случаях, когда жалоба на нарушение порядка проведения торгов и заключения договоров по итогам торгов или информация о таких нарушениях порядка проведения торгов в соответствии с Законом о закупках поступает за пределами сроков, указанных в статье 18.1 Закона о защите конкуренции, а рассмотрение жалобы в антимонопольном органе на предмет соблюдения порядка и правил проведения торгов и заключения договора проведено быть не может.

Необходимо отметить, что при рассмотрении жалоб в сфере государственных и муниципальных закупок продукции Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о закупках для государственных и муниципальных нужд) в таких случаях предусмотрено проведение внеплановых проверок.

Закон о закупках, Положение о Федеральной антимонопольной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 331, положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденное приказом ФАС России от 26.01.2011 г. № 30 не наделяют антимонопольные органы полномочиями по проведению внеплановых проверок соблюдения Закона о закупках.