Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

Государство коммунистической эпохи оставалось в значительной степени нетронутым во время быстро оборванного белорусского переходного периода. Хотя первое постсоветское правительство республики под руководством С. С. Шушкевича и В. Ф. Кебича (1991–1994 годы) имело некоторые демократические склонности, оно сдержало рыночные реформы и при поддержке парламента, в котором доминировали коммунисты, и под давлением со стороны администраторов от экономики в значительной степени сохранило государственную монополию на собственность и командно-административную систему [Mihalisko 1997; Marples, Padhol 2002]. Хотя какая-то стихийная приватизация все-таки произошла, она была сравнительно ограниченной, а элиты оставались зависимы от административных должностей и государственных субсидий. По резкому контрасту с Казахстаном, в Беларуси в 1990-е годы наблюдался «медленный и часто стагнирующий процесс трансформации внутри административных структур, [при этом] многие из пользователей патронажной системы 1980-х годов все еще находились у власти» [Linder 2002: 79]. Эта стабильная государственно-бюрократическая элита составляла основу режима Лукашенко, обеспечивая «два столпа, на которых базируется власть президента: колхозы и коллективный труд, а также государственные предприятия» [Wieck 2002: 368]. Лукашенко, в свою очередь, полагался на руководителей предприятий и колхозов в обеспечении послушания и голосов их подчиненных. Поддержание старого общественного договора через бюджетное финансирование и административное планирование, а также контроль над социальным сектором являлось ключевой частью этой формулы управления, в которой государственная бюрократия сферы всеобщего благосостояния занимала главенствующие позиции и претендовала на ресурсы.

В середине 1990-х годов правительство Лукашенко все-таки сталкивалось со значительным уровнем активности как унаследованных, так и новых независимых профсоюзов, включая протесты против задолженности по зарплате и других экономических трудностей, вызванных глубокой рецессией в Беларуси и сокращением реальных социальных расходов. Но, в отличие от польского и венгерского правительств, которые отреагировали компенсационной политикой, Лукашенко подавил протесты и объявил профсоюзы вне закона. Несмотря на то что правительство Беларуси сохранило обширное государство всеобщего благосостояния, оно не вело переговоров с представителями общественных интересов и не корректировало социальные расходы в соответствии с социальными потребностями.

В целом баланс власти в правительстве и государственных институтах находится большей частью на стороне сохранения старой структуры всеобщего благосостояния. Несмотря на то что сильный экономический спад в начале-середине 1990-х годов привел к сокращению реальных расходов, социальная инфраструктура и услуги были сохранены с минимальной реструктуризацией или приватизацией. Занятость в социальном секторе Беларуси в 1990-е годы возросла больше, чем в других рассматриваемых странах. Основными направлениями создания рабочих мест и политического патронажа были сферы здравоохранения и образования [IMF 2004][257]. (См. таблицу 5.9) В основе этой стратегии лежали существенные, политически мотивированные субсидии белорусской экономике со стороны России, а зависимость от России поощрялась этнически непропорционально русской провинциальной и местной бюрократией [Eke, Kuzio 2000]. Беларусь представляет собой отдельную посткоммунистическую траекторию развития государства всеобщего благосостояния.

Различные шаблоны изменения государства всеобщего благосостояния: расходы и реструктуризация

Социальные условия во всех посткоммунистических государствах резко ухудшились в результате сокращения производства и субсидий, однако в ситуациях разных стран наблюдалось три основных различия в характере изменений.

1. Компенсация потерь в области благосостояния. В демократических государствах общество получало компенсацию потерь в области благосостояния посредством выборочного увеличения расходов на благосостояние во время связанных с переходным периодом рецессий. В Польше и Венгрии компенсация принимала различные формы, но в обоих случаях она представляла собой попытку проводящих либерализацию правительств предвидеть потери в области благосостояния и реагировать на них. В Казахстане в тот же период государство всеобщего благосостояния подверглось глубокому сокращению, тогда как в Беларуси во время затяжной рецессии уровень расходов на благосостояние практически не изменился.

2. Схема либерализации. В Польше и в меньшей степени в Венгрии либерализация была постепенным и переговорным процессом. В Казахстане, напротив, на ранних стадиях радикальных изменений в сторону приватизации и введения учета материального положения доминировала исполнительная власть, а Беларусь с основном сохранила старые структуры.

3. Уровень посткризисного обеспечения благосостояния. В период восстановления экономики демократические государства сохранили приверженность преимущественно государственным расходам на социальное обеспечение, почти всеобщему доступу к услугам и относительно высокому уровню охвата социальным страхованием. В Казахстане, несмотря на то что реальные социальные расходы по мере экономического роста увеличивались, бюджетное финансирование социального обеспечения оставалось сравнительно низким, соотношение частных и государственных расходов на социальные услуги было высоким, и часть населения была лишена доступа к основным услугам и покрытию социальным страхованием. В Беларуси расходы на обеспечение благосостояния восстановились вместе с экономикой, и почти всеобщий доступ к чрезвычайно централизованной и бюрократизированной системе всеобщего благосостояния остался нормой.

Расходы на благосостояние и компенсация во время рецессии

В Польше компенсация направлялась в основном работникам, которые потеряли работу или были лишены возможности заниматься трудовой деятельностью посредством досрочного выхода на пенсию, и предоставлялась в условиях глубокого спада. По мнению специалистов из МВФ Аугусто Лопеса-Клароса и С. В. Алексашенко,

…рост социальных расходов в Польше в 1990–1992 годах был особенно высоким (9 процентных пунктов ВВП), в основном в форме увеличения пенсий и пособий по безработице <…> с целью компенсации снижения реальной заработной платы и доходов от потребительских субсидий после либерализации цен [Lopez-Claros, Alexashenko 1998: 26].

Когда правоцентристское правительство в 1989 году приняло программу шоковой терапии, оно также ввело пособия по безработице с либеральными правилами на их получение и расширило льготы на случай досрочного выхода на пенсию. Результатом стало значительное расширение социальных расходов, удвоение денежных выплат по социальному страхованию и значительное увеличение числа лиц, имеющих право на получение пенсии. Общий объем социальных расходов увеличился с 25 % ВВП в 1990 году до 32 % в 1991 году, в основном за счет увеличения пенсионных расходов. К 1993–1994 годам Польша тратила более 15 % своего ВВП только на пенсионную политику и политику в области занятости, что было почти равнозначно общим бюджетным расходам в области социального обеспечения в России за тот же период [Garces et al. 2003: 344–345]. Такая политика была в значительной степени следствием принятия ряда решений на разовой основе, от случая к случаю, и привела к накоплению фискальных проблем и давлению в пользу реструктуризации. Однако эти меры смягчили воздействие реформ на наиболее мобилизованных конституентов в Польше в период, когда экономическое и фискальное давление, направленное на сокращение расходов, было высоко [Offe 1993].

Как ясно видно из описания социальной политики Польши в начале 1990-х годов, сделанного Томасам Инглотом, эта политика поддерживалась мобилизованным движением трудящихся, оппозиционными левыми партиями и относительно сильным Министерством труда. Министр труда, Яцек Курон, оказал значительное влияние на решения в области социальной политики, а профсоюзы, оппозиционные партии и пенсионеры активно отстаивали сохранение социальных прав. Предлагаемое