Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

финансов настаивало на создании значительной накопительной основы, а Всемирный банк финансировал правительственную рабочую группу по разработке предложений по реформе. Главный связанный с социалистами профсоюз, СЗОТ, добился значительного влияния в ходе переговоров через Совет по примирению интересов, получив ряд уступок в отношении объемов льгот, государственных гарантий и правил получения льгот и выплат. Профсоюз также защищал свои корпоративные интересы, заручившись обещанием, что он сохранит свои места в Фонде пенсионного страхования (ФПС) без выборов, тем самым гарантируя себе постоянное доминирующее положение как представительная организация. Этот процесс был более закрытым и элитарным, чем в Польше, но партии и профсоюзы оказывали на него значительное влияние, и реформа проводилась поэтапно. Список из более чем двадцати заседаний по вопросам пенсионной реформы, проведенных в 1997 году политическими партиями и организациями гражданского общества, резко контрастирует с несколькими закрытыми заседаниями Национального совета по пенсионной реформе в России (см. главу четвертую). Эти представительные организации явно повлияли на исход реформы; и, опять же по словам Оренштейна, профсоюзы, связанные с Социалистической партией и ФПС, «смогли существенно сократить размеры новой частной базы и получить другие уступки» [Orenstein 2000: 38]. Правоцентристская коалиция, победившая на парламентских выборах в 1997 году, пересмотрела результаты реформы, ликвидировав ФПС и ограничив роль профсоюзов в пенсионном администрировании, но победа социалистов на последующих парламентских выборах вернула профсоюзы обратно в число участников процесса.

Казахстан приватизировал свою пенсионную систему быстрее и радикальнее, чем другие страны. Президент Назарбаев в конце 1996 года создал межправительственную комиссию по пенсионной реформе, и она быстро и без особых дебатов подготовила соответствующее предложение. Некоторые государственные служащие социального сектора возражали против проекта, но «благодаря авторитарным политическим институтам и централизованной политике Казахстану удалось избежать открытых споров между различными министерствами и правительственными учреждениями, которые разгорелись на первых этапах [реформы] в Польше и Венгрии» [Orenstein 2000:20]. Обсуждение реформы проводилось в тайне, а после того, как проект был обнародован, правительство в основном игнорировало критику со стороны организаций пенсионеров, профсоюзов и других сторон. В течение переходного периода система оплаты по мере поступления была в ходе реформы свернута. Ее предстояло заменить минимальными пенсионными гарантиями и обязательными частными счетами, что представляло собой значительно большую степень приватизации, чем в Польше, Венгрии или России. Правительство пошло лишь на незначительные уступки общественным интересам. Сохранить свои пенсионные привилегии удалось только службам безопасности. Работники опасных профессий потеряли примерно половину своих прежних пенсионных прав [Orenstein 2000: 26–27]. Законодательный орган был запуган угрозами роспуска и одобрил реформу, хотя ему и удалось внести некоторые незначительные изменения.

Правительство Казахстана все-таки пошло на две существенные уступки, в основном по настоянию МФИ. В 1997 году оно погасило задолженность по пенсионным выплатам в размере 1,5 % ВВП [World Bank 1998: 5]. Оно также создало государственный пенсионный инвестиционный фонд в качестве альтернативы частным пенсионным фондам, которые не пользовались доверием среди населения. Обе меры были продиктованы необходимостью восстановления доверия и обеспечения исполнения требований новой пенсионной системы, которая рассматривалась как средство углубления рынков капитала, а также ослабления фискального давления. Масштабы общественного протеста и законодательного активизма, задокументированные Оренштейном, неожиданны, но они мало повлияли на конечный результат. Активную рабочую силу Казахстана предполагалось полностью перевести на обязательные частные счета, что должно было привести к гораздо большей доле частного сектора по сравнению с государственным, чем в Венгрии или Польше. Правительство пошло на уступки внешним финансовым институтам и собственным службам безопасности. В остальном это была неограниченная либерализация.

Беларусь, как и Россия, в 1991 году отказалась от прямого бюджетного финансирования пенсий и создала внебюджетный Пенсионный фонд, который взимал высокие налоги с работодателей. Несмотря на то что пенсионная система столкнулась с серьезными проблемами, включая резкое снижение реальной себестоимости пенсий, структура оставалась стабильной, а уровень расходов – сравнительно высоким, выше 7 % ВВП на протяжении 1990-х годов. К 2001 году реальный уровень пенсий восстановился. В этот момент правительство Беларуси планировало ввести систему индивидуальных (неинвестированных) счетов в рамках государственной системы, а также обсуждались другие реформы. Однако реформы встретили сопротивление как внутри правительства, так и со стороны инкорпорированных профсоюзов. Накопительные принципы были предложены только для дополнительных пенсий [Murashkevich 2001].

Реформа здравоохранения

Исследователи в целом сходятся во мнении, что здравоохранение и образование являются самыми сложными для успешного реформирования сферами социального сектора. Во-первых, в этих секторах задействовано большое число конституентов как в обществе, так и в государственных институтах, и здесь бюрократические заинтересованные структуры оказывают большее влияние даже в демократических странах. Во-вторых, в отличие от пенсионного регулирования, не существует консенсусной модели, не существует «широкого видения более эффективно функционирующей и устойчивой системы организации медицинского обслуживания» [Nelson 2001: 260]. Польша, Венгрия и Казахстан, наряду с Россией, тем не менее в 1990-е годы провели реформы своих систем здравоохранения, и все они были основаны на либеральных принципах децентрализации и перехода к механизмам страхования. Они также легализовали частную медицинскую практику, после чего доля формальных и неформальных частных платежей в расходах на здравоохранение выросла. Далее я рассмотрю, как политика повлияла на сравнительные модели реформ, и покажу, как в результате дифференцировались показатели соотношения расходов государственного и частного секторов на здравоохранение и доступ к медицинским услугам в ситуациях рассматриваемых стран.

Как отмечалось ранее, первое посткоммунистическое правительство Венгрии в начале 1990-х годов провело реформы в сфере здравоохранения. Результатами реформ стали децентрализация финансирования и управления, создание региональных фондов медицинского страхования, введение системы совместных платежей за медицинское обслуживание и разрешение частной медицинской практики [Garces et al. 2003:355]. Этот политический процесс был в значительной степени технократическим и осуществлялся в соответствии с рекомендациями глобальных политических структур (в данном случае в особенности ОЭСР) при незначительном объеме переговоров или институциональной подготовки. Как и в России, реформы привели к институциональным конфликтам по поводу ресурсов между бюрократией унаследованной системы здравоохранения и новыми фондами, к «постоянной борьбе за власть [Фонда медицинского страхования] с Министерством социального обеспечения и Министерством финансов» [Nelson 2001: 254]. Профсоюзы работников здравоохранения при проведении первоначальной реформы практически не имели права голоса [Ost 2001: 53]. Реформа мало что сделала для улучшения работы системы здравоохранения, и, как отмечалось ранее, де-факто сохранялись дополнительное государственное финансирование и всеобщий доступ к здравоохранению. К концу десятилетия большинство унаследованных объектов инфраструктуры оставались на местах, а число врачей увеличилось.

В Польше крупные реформы в сфере здравоохранения были проведены значительно позже, в 1999 году, и они были в меньшей степени ориентированы на рынок, чем в Венгрии. Политические и технические эксперты правительства внесли предложения по реформированию. Политический торг по поводу реформы выдался долгим