Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

банка, принимавшими непосредственное участие в разработке политики, направленной на проведение масштабных реформ в социальном секторе. Эта политика была предметом переговоров с законодательными органами и общественными конституентами, и некоторые идеи не имели успеха, но в конечном итоге банк сыграл значительную роль в формировании социальной политики. Департамент оценки деятельности банка оценил результаты его работы в обеих этих странах как весьма удовлетворительные и устойчивые, а также как оказавшие существенное влияние на институциональное развитие, в отличие от оценки банком собственных неудач в России. Модели децентрализации здравоохранения и образования, поощряемые глобальными политическими структурами (см. главу 2), также оказали в Польше и Венгрии в начале 1990-х годов большое влияние, а двусторонние политические трансферты из Европы сыграли важную роль в реформировании сектора здравоохранения.

Из рассматриваемых здесь стран Казахстан был наиболее подвержен влиянию МФИ как при реформировании социального сектора, так и при осуществлении более широкого процесса реформ. Согласно авторитетному исследованию Олкотта, «почти в каждом экономическом законодательстве, предложенном во второй половине 1990-х годов, были отражены консультации с экспертами одного или нескольких многосторонних финансовых институтов» [Olcott 2002: 146]. В Казахстане программные идеи Всемирного банка редко сталкивались с препятствиями со стороны заинтересованных в сохранении системы всеобщего благосостояния государственнических структур. Симптомом слабости бюрократии социального сектора было и то, что должностные лица банка жаловались на частую смену государственных служащих, с которыми они работали. Практически каждый аспект казахстанского государства всеобщего благосостояния был при международном содействии адаптирован к либеральной модели. В отчете за 2001 год признавалась эффективность Всемирного банка в продвижении этих реформ, однако при этом была высказана критика их подготовки и других неудач, знакомых по ситуации с Россией:

Стратегия не была достаточно сильно сфокусирована на институтах, защите бедных и гендерных вопросах. Критическая аналитическая работа, необходимая для сокращения бедности, была проведена только на позднем этапе переходного периода. <…> [Отмечалось] отсутствие национальной ответственности, низкая имплементационная дееспособность правительства и частые смены правительственного штата [World Bank 2001а: п. р.].

В Беларуси на протяжении большей части рассматриваемого периода МФИ отсутствовали. В первые посткоммунистические годы Всемирный банк все же осуществлял некоторые проекты технической помощи, но в середине 1990-х годов банк, МВФ и Европейский Союз приостановили свои программы и отозвали своих сотрудников. К концу десятилетия «практически не было никакой западной промышленной, экономической или финансовой деятельности <…> в Беларуси <…> как не было особо значительного культурного или интеллектуального вклада» [Wieck 2002: 392][270]. Всемирный банк присвоил пяти своим проектам в Беларуси крайне низкие рейтинги.

А что можно сказать о влиянии ЕС в Польше и Венгрии? Страны, вступившие в ЕС, должны были двигаться в направлении соответствия acquis communitaire (совокупность принципов и норм Европейского Союза, обязательных для применения странами-членами. – Прим, персе.), в том числе в социальной сфере. С 1997 года Европейская комиссия составляла ежегодные отчеты о прогрессе каждого государства-кандидата, а ее право принимать, откладывать или отказывать в членстве давало Европейскому Союзу потенциально мощные рычаги влияния на государства, вступающие в него. В основу социальных принципов и норм Европейского Союза были положены гендерное равенство, а также координация схем социального страхования, охраны здоровья и безопасности на рабочем месте, трудового законодательства и условий труда. Для обеспечения соответствия этим принципам и нормам предоставлялись программы технической и иной помощи. Однако результативность этого процесса по нескольким причинам оказалась ограниченной. Во-первых, либерализация изменений в польской и венгерской системах всеобщего благосостояния к 1997 году была уже осуществлена или находилась в процессе осуществления, и мониторинговые отчеты ЕС одобрили эти реформы. Более того, требования ЕС в отношении жесткости бюджета усилили давление, направленное на сокращение и реструктуризацию [Ferge, Juhasz 2004]. Во-вторых, оценки ЕС концентрировались на определенном и ограниченном наборе прав (в основном на гендерных правах и безопасности труда), а не на широких социальных правах. Солидаристская политика социальной инклюзивности, такая как всеобщий доступ к социальному страхованию, поддерживалась больше на риторическом уровне, но «не было ни точного определения высокого уровня занятости и социальной защиты, ни правовых критериев для его реализации» [De La Porte, Deacon 2004: 124]. Видение, связанное с европейской социальной моделью, возможно, могло оказать большее влияние, но в данном случае либеральное видение было более ясным и преобладающим.

От присоединившихся государств требовалось создать правовые и институциональные рамки для общественного диалога и национальных трехсторонних переговоров между ассоциациями работников, правительством и бизнесом. В этом плане предписания были вполне конкретными, а прогресс тщательно отслеживался, но результаты тем не менее все равно оставались ограниченными. Отчасти это было следствием сравнительной слабости профсоюзов в Восточной Европе, но и сам процесс был недостаточно совершенным. Европейский Союз сосредоточился на переносе во вступающие в него страны институтов и особенно законодательства, а не на его реализации. Например, в его регулярном отчете за 2000 год по Венгрии были подвергнуты критике изменения в политике правоцентристского правительства, которые ослабили профсоюзы, но в заключительных отчетах за 2003 год, предшествовавших вступлению в ЕС, Польша и Венгрия были допущены к членству, хотя при этом было признано, что их трехсторонние органы не функционируют в полной мере [Ferge, Juhasz 2004: 238]. В целом, согласно одной оценке, отражающей широко распространенную точку зрения, «влияние ЕС было менее значительным, чем можно было ожидать на всех уровнях, кроме обеспечения принятия <…> минимальных правовых требований к членству» [De La Porte, Deacon 2004: 134][271].

Процесс вступления в ЕС оказал значительное косвенное воздействие на государства всеобщего благосостояния, укрепив демократические институты и процессы выработки политики в Восточной Европе. Консолидация демократического общества является одним из базовых условий для членства. Влияние ЕС в данном аспекте заключалось в усилении механизмов избирательной системы и подотчетности и «укрепило институты парламентской демократии, позволив заинтересованным группам более эффективно лоббировать сохранение высоких уровней обеспечения всеобщего благосостояния» [Orenstein, Haas 2005: 9; Zielenka 2004]. Как отмечают Оренштейн и Хаас, Европейский союз также предоставил экономические возможности, способствовавшие быстрому восстановлению экономик Восточной Европы, тем самым поддерживая обеспечение благосостояния. После подписания в декабре 2000 года Ниццкого договора ЕС ввел общие показатели для социального сектора и стал уделять большее внимание вопросам бедности и социального исключения. Хотя эти меры могут иметь некоторое эпистемическое влияние, они все же не являются юридически обязательными и не имеют реальной силы в социальной политике.

Заключение: сравнение результатов преобразования государств всеобщего благосостояния

В главе первой я указала четыре аспекта либерализации государства всеобщего благосостояния, основанных преимущественно на критериях Эспинг-Андерсена[272]:

1. Масштаб приватизации пенсионной системы;

2. Соотношение государственных и частных расходов на здравоохранение;

3. Эффективность социальных трансфертов