Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

– умеренные государственные расходы на обеспечение благосостояния;

– очень значительное преобладание государственного обеспечения над частным;

– практически полное отсутствие рынков социального страхования;

– умеренная коррупция, но значительная роль бюрократии в социальном секторе; и

– практически всеобщий доступ населения к низкокачественным социальным услугам и социальному страхованию.

Политика имеет значение: общественные конституенты, государственнические заинтересованные структуры и результаты преобразования государства всеобщего благосостояния

Подход, основанный на постулате «политика имеет значение», позволяет в значительной степени понять закономерности изменений в посткоммунистических государствах всеобщего благосостояния. Политика опосредует различные реакции государств на связанные с переходным периодом рецессии и последующее восстановление экономики. Политический баланс между субъектами, выступающими за и против либерализации в правительственных, государственных и партийных структурах, является ключом к объяснению различных путей развития и результатов в пяти рассматриваемых странах. Там, где власть была сосредоточена в руках либеральных руководителей, в Казахстане и, за исключением периода 1994–1999 годы, в России, сокращение и реструктуризация государственнических систем всеобщего благосостояния продвигались вперед. Там, где исполнительная власть была слабее, а заинтересованные в сохранении системы всеобщего благосостояния конституенты осуществляли определенное влияние через представительные политические институты, как в Польше, Венгрии и в ограниченной степени в России, сокращение и реструктуризация были замедлены или заблокированы. В целом аргумент «политика имеет значение» действует относительно хорошо, объясняя различия между посткоммунистическими демократическими и авторитарными либеральными реформами, а также различия в политике России в разные периоды времени[275].

Демократические институты сыграли важную роль в изменении государства всеобщего благосостояния в Польше и Венгрии. Мои исследования показывают, что выступающие за поддержку благосостояния партии и трудовые организации не являются, как иногда утверждают, бесполезными или одинаково слабыми на всем посткоммунистическом пространстве[276]. Действительно, если сравнивать с Западной Европой, как это часто прямо или косвенно делается, то представительные институты в Восточной Европе и правда оказывают меньшее влияние на результаты преобразования государств всеобщего благосостояния. Сети заинтересованных в сохранении системы всеобщего благосостояния общественных организаций и структур, характерные для зрелых государств всеобщего благосостояния, в новых переходных демократиях остаются гораздо менее организованными, а их влияние гораздо менее институционализировано. В польской и венгерской политике обеспечения всеобщего благосостояния в 1990-е годы министерства финансов превалировали над более солидаристскими интересами, а значительная роль МФИ в формировании программных изменений в государстве всеобщего благосостояния этих стран не имеет аналогов в западных индустриальных демократиях.

Однако если сравнивать посткоммунистические государства друг с другом, то можно увидеть, что демократические права, ограничения и обратная связь с избирателями играют в процессах принятия решений важную роль. В Польше и Венгрии демократические институты обеспечили заинтересованным в сохранении всеобщего благосостояния общественным конституентам достаточные возможности и рычаги влияния, чтобы смягчить сокращение и реструктуризацию. Здесь профсоюзы и социал-демократические партии формировали альянсы и регулярно участвовали в работе правительств. Давление со стороны этих групп и их прямая роль в политических переговорах повлияли на результаты преобразования государств всеобщего благосостояния. Профсоюзы и партии способствовали получению компенсаций для групп общества, пострадавших во время рецессии переходного периода, способствуя значительному увеличению расходов на отдельные программы социальных трансфертов даже в период глубокой рецессии. Представительные институты вели переговоры о смягчении программ приватизации и развития рынков социального страхования, как было показано на примере пенсионных программ и реформы сектора здравоохранения. Они также добивались того, чтобы государственные расходы и ответственность за обеспечение всеобщего благосостояния оставались на прежнем уровне. В разработке программ по изменению доминировали правительственные либералы, однако представительные институты играли существенную роль как в поддержании компенсационной политики в начале-середине 1990-х годов, так и в сохранении обязательств по широкому государственному обеспечению по мере восстановления экономики.

В России демократические ограничения по сокращению и реструктуризации оказались гораздо слабее, чем в Польше и Венгрии, хотя и несколько сильнее, чем это обыкновенно признается. Российское общество не находилось в состоянии спячки перед лицом программы исполнительной власти по радикальной либерализации. Учителя, женщины и другие группы мобилизовались против угроз гарантиям образования и трудовых прав, и в середине 1990-х годов пусть и ущербная российская демократическая политика обеспечила этим общественным конституентам системы всеобщего благосостояния некоторое ограниченное представительство. Отличительной чертой российского демократического периода является доминирование леворадикальной коалиции коммунистов, пенсионеров, а также бедных и сельских страт, которые действительно мобилизовались для блокирования либерализации. Несмотря на то что успех этой коалиции заключался большей частью в блокировании реформы, тогда как реальное финансирование сократилось, ей все же удалось повлиять на траекторию программных изменений и сохранить, пусть и в сокращенном виде, программы и субсидии, которые в годы экономического спада направлялись на нужды традиционных конституентов системы всеобщего обеспечения. Даже в более авторитарный путинский период, когда либерализация государства всеобщего благосостояния продолжилась, политическое сопротивление и народный протест заставили правительство отказаться от радикальных сокращений наиболее широко распространенных жилищных субсидий и социальных пособий. Это подтверждает идею Пирсона о трудностях, связанных с большими, ощутимыми сокращениями льгот.

В то же время ситуация с Россией позволяет увидеть различия в самом содержании демократии в посткоммунистических государствах. В отличие от Польши и Венгрии, даже в сравнительно демократический период в России профсоюзы находили мало партийных союзников и заключали с политическими партиями лишь частичные и временные союзы. Значительные забастовки в государственном секторе действительно имели место, особенно в сфере образования. Но несмотря на то, что подобные забастовки привели к падению правительства в Польше и по крайней мере к повышению зарплат там, а также и в Венгрии, в России они мало что дали, так как активным работникам государственного сектора не хватало влиятельных политических союзников. В демократических государствах правительство компенсировало общественным конституентам вызванные рецессией потери; в России правительство отреагировало на рецессионное фискальное давление сокращением расходов и накоплением задолженности по пенсиям, пособиям и заработной плате в государственном секторе. Российские министерства социального сектора играли в защите солидаристских ценностей и интересов широких слоев общественных конституентов незначительную роль. В целом представительные политические институты в России имели гораздо меньше возможностей влиять на изменение политики или привлекать правительство к ответственности.

В случае с Россией на первый план выдвигается также значение государственнических элит социального сектора и заинтересованных в сохранении систем всеобщего обеспечения структур в государствах с мощным наследием бюрократических институтов всеобщего благосостояния. В 1990-е годы основные препятствия на пути реформирования системы всеобщего благосостояния в России создавали именно государственнические заинтересованные структуры, стремившиеся отстаивать свои интересы в сфере государственных расходов и централизованного администрирования социального обеспечения. Они стали вето-акто-рами в отношении приватизации активов системы всеобщего благосостояния и формирования рынков социального страхования. В конце 1990-х годов, когда демократия