Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

однако выплаты остаются низкими и фрагментарными, а пособия недостаточно адресны и не обеспечивают достаточных возможностей для облегчения бремени бедности. Законы о заработной плате и социальном обеспечении и другие меры защиты, связанные с занятостью, в основном не применяются в неформальном секторе. Такие модели низкого сбора налогов и охвата социальным обеспечением, а также неэффективная социальная помощь показаны для России, а также для Казахстана в главе пятой.

Как только информализация и теневые процессы закрепляются, они формируют собственных конституентов среди представителей элиты социального сектора, бюрократии и рядовых сотрудников социального сектора. В информализованных государствах всеобщего благосостояния имеются социально ориентированные элиты, заинтересованные в усилении контроля над доступом и активами и сопротивляющиеся дальнейшим реформам или усилиям по государственному регулированию. Зарплаты в государственном секторе остаются низкими, а память о недавних задолженностях по заработной плате и инфляции вызывает у поставщиков недоверие и сопротивление реформаторским инициативам. Например, может возникнуть напряженность в отношениях между центральными министерствами социального обеспечения, которые стремятся играть более активную регулирующую роль, и реформистской социальной элитой в новых формальных институтах, но правилом скорее является сговор внутри сектора. В целом, влиятельные конституенты пользуются преимуществами информализованной системы и обеспечивают ей политическую базу как среди рядовых исполнителей, так и среди заинтересованных элит.

Переход к частным расходам и плохо регулируемое предоставление медицинских и образовательных услуг в этих государствах сопровождались быстро растущей социальной стратификацией. Страты с высоким уровнем доходов тратили больше всего средств на приватизированные услуги здравоохранения и образования и отказывались от участия в финансируемом государством социальном страховании, отключаясь от государства всеобщего благосостояния. Приватизированные социальные услуги формировали элитных конституентов, которые выступали за ограничение государственного финансирования и обеспечения всеобщего благосостояния. Растущее политическое и экономическое влияние этих элит выразилось в поддержке снижения социальных налогов и других мер либерализации. Как приватизация, так и информализация получили поддержку против широкого, финансируемого государством обеспечения всеобщего благосостояния.

Международное влияние

Все рассмотренные здесь страны (за исключением Беларуси) проводили либерализацию с помощью прямых программных указаний, финансовых стимулов и давления со стороны сети международных институтов, содействующих формированию рынков социального страхования, приватизации, децентрализации и снижению роли государства всеобщего благосостояния. В рассматриваемых случаях основную роль играл Всемирный банк, предоставивший полностью сформулированную либеральную модель трансформации унаследованных социальных секторов и в значительной мере вмешивающийся во внутренние политические процессы, включая непосредственное участие его сотрудников в государственных институтах планирования политики. Влияние этих акторов зависело от внутренних политических акторов и их политического влияния.

МФИ столкнулись с сопротивлением их вмешательству. Как я показывала на примере России, как политические, так и бюрократические элиты выступали против инициированных банком изменений в политике и защищали потоки ресурсов своим конституентам. Но МФИ и другие институты, которые входили в глобальные сети социальной политики, также были связаны с реформистскими политическими лидерами и профессионалами социального сектора, которые оказались восприимчивы к либеральным подходам. Слабость демократических ограничений позволяла этим профессионалам-технократам оказывать значительное политическое влияние на некоторых этапах перехода. Когда расклад политических сил был на стороне проводящих либерализацию правительственных элит, профессионалы-технократы могли формировать социальную политику в России, а в Казахстане они имели практически полную свободу действий. В Восточной Европе бюрократическое сопротивление было слабее, но программы реформ МФИ должны были согласовываться с местными конституентами. Среди рассмотренных здесь ситуаций только в Беларуси правительство изолировало себя от международного влияния, способствующего либерализации. Таким образом, влияние МФИ было почти повсеместным и не столько слабым или сильным, сколько обусловленным внутренней политикой.

Можно было бы ожидать, что Европейский Союз и европейская социальная политика будут иметь большее влияние в присоединяющихся странах, Польше и Венгрии. Европейский Союз действительно косвенно влиял на обеспечение благосостояния в этих государствах, быстро интегрируя их экономику в западные рынки, обеспечивая экономические основы для восстановления и создавая условия для вступления, которые укрепляли демократию и, таким образом, демократические переговоры [Orenstein, Haas 2005]. Но с точки зрения прямого влияния на программные особенности государства всеобщего благосостояния, такие как универсальность охвата социальным страхованием и поддержание доходов, Европейский Союз не представлял альтернативы, хотя в значительной степени поддерживал либеральную политику. То же самое можно сказать и о действующих институтах для переговоров между правительством и трудящимися, которые были сформированы по требованию Европейского Союза. В основе влияния трудящихся на экономическую, налоговую и социальную политику в континентальной Европе лежат трехсторонние переговоры, однако Европейский Союз в своих заключительных обзорах перед вступлением Польши и Венгрии признал, что содержание социального партнерства еще (пока) не реализовано [Cook 2004b][281]. В общем и целом, хотя ожидалось, что вступление в ЕС приведет к выравниванию социальной политики, до сих пор этот эффект был ограниченным. Что касается основных программных структур государств всеобщего благосостояния Восточной Европы, то Европейский Союз здесь в значительной степени уступил влияние монетаристским организациям.

Заключение

Подход, основанный на тезисе «политика имеет значение», сравнительно неплохо вписывается в посткоммунистический контекст. Политические институты и коалиции играли здесь важную роль, поскольку посткоммунистические правительства стремились разрешить конфликты между старыми обязательствами по обеспечению благосостояния и требованиями рыночной трансформации. Экономическое давление на унаследованные государства всеобщего благосостояния было в значительной степени опосредовано внутренними факторами, особенно уровнем демократизации и балансом между сторонниками и противниками реформы всеобщего благосостояния в государственных, правительственных и партийных институтах. Хотя все пять посткоммунистических государств провели сокращение и все, кроме Беларуси, осуществили либерализацию, их траектории изменения государства всеобщего благосостояния различались. Внутренние и международные сторонники его либерализации смогли действовать более успешно там, где представительные институты были слабыми, а исполнительная власть – сильной. Демократические институты в странах Восточной Европы обеспечивали общественным конституентам всеобщего благосостояния средства для получения компенсаций и смягчения структурных изменений. Даже достаточно слабые демократические институты в России позволили политической коалиции заблокировать либерализацию на длительный период. Представительство сторонников всеобщего благосостояния и их коалиций стало ключевым фактором в объяснении моделей изменения государства всеобщего благосостояния.

Помимо того что мое исследование показывает, до какой степени применим подход «политика имеет значение», оно имеет целью привлечь большее внимание при анализе посткоммунистической политики всеобщего благосостояния к государственническо-бюрократическим интересам. В частности, в авторитарных и поставторитарных ситуациях значение элит социального сектора и бюрократических заинтересованных структур в отстаивании своих требований к системе всеобщего благосостояния было выше, чем у общественных конституентов, а их место в исполнительных коалициях играло важную роль в формировании изменений в государстве всеобщего благосостояния. Эти акторы отдавали узким институциональным интересам предпочтение в управлении государственными расходами и администрировании обеспечения всеобщего благосостояния перед более широкими общественными и солидаристскими интересами, которые находят свое представительство в более демократических политиях. Здесь политика всеобщего