Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

Демократические примеры: Польша и Венгрия

Польша

Польша вступила в переходный период с конституционной системой, в некоторой степени похожей на российскую, со смешанным президентско-парламентским режимом, а также с поляризацией и конфликтом между исполнительной и законодательной властью. В начале 1990-х годов политические партии были крайне нестабильны, законодательная власть была слишком фрагментирована, чтобы поддерживать правительство, и в формировании политики доминировала либеральная команда технократов-реформаторов [Zybek 1993; Millard 1994]. Однако после выборов в законодательные органы 1993 года партии стабилизировались, президентская власть ослабла, и сформировалась нормальная парламентская система. В политическом спектре доминировали центристские партии, а модифицированная избирательная система пропорционального представительства привела к формированию коалиционных правительств. Победы в парламенте напрямую приводили к контролю над правительственной и государственной политикой, позволяя институционализировать механизмы общественного представительства и обратной связи.

В течение первого посткоммунистического десятилетия во власти чередовались левоцентристские и правоцентристские коалиции. Ядром левой коалиции, Союза левых демократов (СЛД), была коммунистическая партия – преемница прежней, которая (в отличие от своего российского эквивалента) отказалась от крайне левой политики и отождествила себя с европейской социал-демократией. Ее поддержал межклассовый электорат, включавший в себя большую часть рабочих и социально слабых групп, а также представителей среднего класса. СЛД выступал за продолжение экономических реформ и в то же время «обозначал желание сохранить некоторые важнейшие социальные гарантии коммунизма», а также еще раз подтвердил социальную ответственность государства, выступив против идеологии либерального минимализма [Cook, Orenstein 1999: 74–75]. Победа СЛД на парламентских выборах 1993 года обычно рассматривается как мощный электоральный протест против технократического либерализма и социальных издержек ранней реформы шоковой терапии. Придя к власти, СЛД выступал в роли модератора социальной политики, повышал заработную плату в государственном секторе и увеличивал расходы, даже когда инициировал либеральные структурные изменения. Антиреформистский электоральный протест, который в российской политике в середине десятилетия привел к поляризации и тупику, привнес вместо этого в Польшу умеренность и постепенные перемены.

Правоцентристская коалиция «Избирательная Акция Солидарность» (ИАС), победившая на выборах 1997 года, ускорила программную либерализацию государства всеобщего благосостояния, включая пенсионную реформу, реформу здравоохранения и образования, в период продолжающегося экономического подъема. Однако она сохранила текущий уровень расходов и была вынуждена создавать расширенные альянсы для осуществления структурных изменений. В целом баланс политической власти между сторонниками и противниками либерализации в польских партийных и правительственных структурах колебался вокруг центристского консенсуса, то замедляя, то ускоряя реструктуризацию. Программные изменения носили постепенный характер, были предметом переговоров и слабо коррелировали с экономическим и фискальным давлением.

Три крупнейшие польские профсоюзные федерации – знаменитая «Солидарность», «Солидарность 80» и коммунистическая Национальная конфедерация профсоюзов (ОПЗЗ) – играли в политике значительную роль. В 1990 году ОПЗЗ сформировала стабильный альянс с коммунистической партией-преемницей, обеспечив базу рабочего класса для будущего СЛД и источник давления на правоцентристскую коалицию, которая была у власти с 1990 по 1994 год. «Солидарность» утратила свое единство и раскололась на радикальную «Солидарность 80» и политическое крыло, сформировавшее ядро правоцентристской ИАС. Уровень профсоюзной активности и забастовок в начале 1990-х годов оставались в Польше сравнительно высокими; в 1992 году были проведены крупномасштабные забастовки против задолженности по зарплате, а в 1993 году забастовка в государственном секторе фактически свергла правительство Сухоцкой[252].

Критики утверждают, что внешняя политическая активность польских профсоюзов не отражала интересов трудящихся, что профсоюзы поддержали реструктуризацию, смирившись с политикой, которая привела к быстрому росту безработицы, снижению зарплат и обнищанию работников[253]. Но профсоюзная активность и мобилизация трудящихся, хотя и не пытались блокировать переход к рынку, все-таки повлияли на социальное обеспечение и изменение государства всеобщего благосостояния. Как будет показано ниже в этой главе, эта активность оказывала определенное давление и способствовала формированию компенсационной политики в сфере всеобщего благосостояния, особенно в период ранней шоковой терапии [Inglot 1995]. Протестная активность профсоюзов удерживала недовольство работников на высоком уровне в политической повестке дня, а организованный труд формировал общественную базу левоцентристского альянса, который добивался смягчения программы реформ и обеспечивал сохранение приверженности власти государственному социальному обеспечению[254]. Польские профсоюзы, однако, не привели к созданию институционализированной системы социального партнерства европейского образца или к трехсторонним переговорам.

Венгрия

Первые демократические выборы в Венгрии в 1990 году привели к созданию стабильной парламентской системы. Хотя первоначальные партии впоследствии раскололись и перегруппировались, как и в Польше, политический спектр сосредоточился вокруг умеренных левых и умеренных правых партий, а победы в парламенте обеспечивали контроль над правительством поочередно правоцентристским и левоцентристским коалициям. Две особенности политической системы Венгрии являются характерными и значимыми для настоящего анализа. Прежде всего, в Венгрии существует смешанная избирательная система с одномандатным округом (ОМО) и пропорциональным представительством (ПП), которая обычно приводит к концентрации власти в доминирующей парламентской партии, а также имеется правило «положительного вотума недоверия», которое используется для того, чтобы оградить правительство от парламентской оппозиции [Stark, Bruszt 1998: 170–175][255]. Эти две особенности в какой-то мере ограничивают представительство и подотчетность. С другой стороны, в формировании политики всеобщего благосостояния необычайно значимую и весьма активную роль сыграл Конституционный суд – он выступил в качестве «главного опекуна системы социальной защиты старого режима и острого критика попыток правительства ограничить ее» [Tokes 1997:122]. В ряде случаев он сводил на нет усилия правительства, направленные на сокращение и реструктуризацию государства всеобщего благосостояния.

Первое консервативное правительство Венгрии провело умеренную экономическую реформу и реструктурировало систему социальных услуг. Однако, несмотря на резкое сокращение ВВП, оно не сократило другие социальные расходы, а, напротив, увеличило их, чтобы смягчить последствия реформ. Тем не менее в 1994 году состоялась большая акция протеста, в результате которой парламентское большинство получили социалисты, пообещавшие смягчить социальные последствия переходного периода. Здесь венгерская история расходится с польской.

Столкнувшись с серьезным финансовым кризисом, социалисты поменяли курс, введя в 1995 году план жесткой экономии (план Бокроша), который повлек за собой глубокие сокращения, а также реструктуризацию государства всеобщего благосостояния [Cook, Orenstein 1999]. План Бокроша стал предательством предвыборных обещаний социалистов, а также ожиданий поддерживавших их профсоюзов и электората. Он демонстрирует пределы подотчетности перед избирателями в условиях сильного финансового давления в переходном демократическом государстве Венгрии. Однако план Бокроша был изменен в ответ на решения Конституционного суда, восстановившего некоторые льготы, и на забастовки в государственном секторе, которые привели к смягчению сокращения заработной платы. А последующее увеличение расходов как у социалистов, так и у их более консервативных преемников частично восстановило финансирование государства всеобщего благосостояния.

Венгерские профсоюзы оказывали влияние на политику всеобщего благосостояния посредством как забастовок, так и создания политических альянсов. В 1991 году, а затем в 1995 году забастовки под