Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

России и Казахстане и оставалась особенно высокой в Польше. Неравенство во всех странах также значительно выросло со сравнительно низкого уровня коммунистического периода.

Как было показано в первой главе, все посткоммунистические страны имели зрелые системы всеобщего благосостояния, в целом сходные по своей структуре с российской. Уровень благосостояния был несколько выше в Восточной Европе, особенно в Венгрии. Беларусь имела одни из самых высоких показателей общественного благосостояния в Советском Союзе, а Казахстан обладал полным набором программ социального обеспечения и социальной помощи, а также обеспечивал доступ к всеобщему государственному образованию и здравоохранению. Во всех четырех случаях латентные общественные конституенты, элиты социального сектора и бюрократические заинтересованные структуры стремились к сохранению устоявшихся систем государственного финансирования и предоставления услуг. И хотя рецессии приводили к сильному давлению, направленному на сокращение и реструктуризацию государства всеобщего благосостояния, трудности переходного периода также привели к появлению встречного давления, направленного на расширение государственной помощи и компенсаций, особенно в тех случаях, когда конституенты государства всеобщего благосостояния имели сколь-либо эффективное политическое представительство.

Теория о значении политики предсказывает, что общественная защита программ и привилегий системы всеобщего благосостояния в Польше и Венгрии должна быть сильнее, чем в других странах, поскольку исполнительная власть там слабее и более ограничена, а у конституентов системы всеобщего благосостояния больше возможностей для представительства. В демократических политиях общественные конституенты могут создавать политические альянсы в поддержку всеобщего благосостояния, в целях борьбы с сокращением и реструктуризацией. Однако, хотя демократические институты в этих государствах похожи на свои аналоги в более старых европейских демократиях, существуют серьезные вопросы касательно их эффективности в представлении широких общественных интересов и влияния на политические результаты (см. введение). В различных исследованиях утверждается, что в посткоммунистических государствах Восточной Европы народные массы пассивны и оторваны от политики или что гражданское общество в них очень слабо, что приводит к пустой демократии[250]. Превалирующее мнение о профсоюзах в этих странах также заключается в том, что они либо неэффективны в результате кооптации с проектом либеральных реформ, либо подорваны структурными экономическими ограничениями[251]. Эти выводы применяются как к демократическим, так и к полуавторитарным режимам. По словам Стивена Кроули, например,

профсоюзы на посткоммунистическом пространстве довольно слабы. Это верно, несмотря на значительные различия <…> уровней экономического роста и безработицы, политических возможностей, профсоюзных конфигураций, рассмотрения вопроса о членстве в ЕС, жесткости бюджетных ограничений [Crowley 2002: 247].

В какой-то степени доказательства, приведенные в этой книге, подтверждают анализ Кроули и других. Государства всеобщего благосостояния в демократиях Восточной Европы претерпели в 1990-е годы широкую либерализацию и периоды резкого сокращения. Профсоюзы и другие конституенты государства всеобщего благосостояния были в гораздо меньшей степени способны сдерживать изменения, чем их аналоги в большинстве более старых промышленных демократий. Однако проекты по либерализации в этих государствах существенно отличались от тех, которые осуществлялись в России. Во-первых, во время переходного периода некоторые общественные конституенты в Польше и Венгрии получили компенсации за утраты в области благосостояния. Во-вторых, в переговорах о программных изменениях участвовали представители широких общественных интересов и поборники солидаристских ценностей, в отличие от России, где в переговорах доминировали в основном интересы государственных акторов. В-третьих, по мере восстановления экономики расходы на государство всеобщего благосостояния стабилизировались на умеренных уровнях, а в социальных секторах, в отличие от российского варианта, было институционализировано преобладание государственных расходов над частными. Заинтересованные в системе всеобщего благосостояния бюрократические структуры играли в этих случаях некоторую роль в сопротивлении реформам, однако уменьшение власти государства при переходе к демократии означало, что их влияние было ограниченным. Представительные политические институты, обратная связь на выборах и активные трудовые движения сыграли важную роль в возникновении этих различий.

Политические институты сыграли еще одну важную роль в либерализации государства всеобщего благосостояния в Восточной Европе. Координация между исполнительными и законодательными органами, встроенная в парламентские системы, и необходимость формирования политических коалиций способствовали компромиссу и на протяжении 1990-х годов помогали добиться постепенного, согласованного процесса реструктуризации. Это в большей степени относится к Польше, чем к Венгрии, но в обоих случаях резко контрастирует с Россией. Как утверждал Митчелл Оренштейн, чередование власти левоцентристских и правоцентристских партий смягчало в Восточной Европе политику реформ [Orenstein 2001]. Политический компромисс, наряду с предоставлением компенсаций ключевым общественным конституентам системы всеобщего благосостояния, позволил частично ликвидировать старые социальные программы и системы защиты, а также частично адаптировать государства всеобщего благосостояния к рынкам и новым насущным потребностям в области его обеспечения. Новые демократические институты привели к меньшему влиянию конституентов всеобщего благосостояния, чем в Западной Европе, но помогли избежать как тупика, так и радикального сокращения и реструктуризации.

В Казахстане и Беларуси доминировала исполнительная власть. Президенты отчитывались перед своим населением только с помощью жестких инструментов вроде референдумов и плебисцитарных выборов и практически не сталкивались с эффективными общественными ограничениями или требованиями. Экономика обоих государств развивалась по схожим траекториям (см. рис. 1.1). Тем не менее государственные структуры благосостояния и их результаты резко различались. В Казахстане государство всеобщего благосостояния было радикально перестроено проводящим либерализацию руководством, причем в манере, напоминающей чилийский опыт при Аугусто Пиночете. Беларусь сохранила большинство своих структур и программ советского периода. Как объяснить эти расхождения в результатах?

Баланс власти в рамках исполнительных коалиций играл ключевую роль. В течение переходного периода государство в Беларуси оставалось в основном прежним, сохраняя контроль над экономическими ресурсами, а также возможности по налогообложению и перераспределению. Государственническая элита, особенно управленческая бюрократия, продолжавшая управлять промышленностью и коллективным сельским хозяйством, сформировала ядро посткоммунистической исполнительной власти. Государственная бюрократия системы всеобщего обеспечения смогла сохранить свою роль и отстоять свои претензии на ресурсы даже тогда, когда экономика ушла в глубокую рецессию. В Казахстане же, напротив, приватизация лишила государственных акторов как ресурсов, так и возможностей, в то время как исполнительная власть стала зависеть в основном от узкой олигархической элиты, связанной с частной энергетикой. Государственная бюрократия сферы всеобщего благосостояния и других сфер подвергалась частым реорганизациям и рационализации и оказалась неспособна защитить себя от либерального проекта руководства. Обеспечение всеобщего благосостояния играло различную роль и в призывах к народу двух руководителей. Белорусский президент обещал сохранить старый общественный договор, а казахский апеллировал к национальной гордости и обещал будущее процветание. Но голоса электората в обоих случаях играли незначительную роль; для политики социального обеспечения куда большее значение имели различия во власти и политическом доступе государственных элит.

Политика реструктуризации государства всеобщего благосостояния в четырех случаях показана в таблице 5.2.

Таблица 5.2

Политика государства всеобщего благосостояния в Польше, Венгрии, Казахстане и Беларуси