Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография - Владислав Панченко

В-седьмых, оказание публичной услуги влечет за собой наступление позитивных для услугополучателя последствий.46 Оказание публичных услуг не может быть сопряжено с применением принудительных властных мер в отношении услугополучателя, отказ же в оказании услуги вообще или отказ в конечном результате, на достижение которого нормативно запрограммирована та или иная услуга, допускается только по предусмотренным в законе точным и определенным юридико-фактическим основаниям.

Можно предложить следующее определение: публичная услуга – это урегулированная нормами права юридико-социальная деятельность публично-властных структур (государственных органов и органов местного самоуправления), а также уполномоченных ими учреждений, направленная на удовлетворение потребностей и интересов, вытекающих из прав, свобод, законных интересов граждан, организаций, а также реализацию функций государства и местного самоуправления, осуществляемая как правило, по инициативе конкретного персонифицированного получателя путем фактического или юридического осуществления либо официального подтверждения наличия таких прав, свобод и законных интересов.

Публичные услуги и социальная помощь. Связанность публичных услуг с реализацией прав, свобод, законных интересов граждан сближает их с другой формой социального содействия – социальной помощью (имеются в виду все виды организованной профессиональной медицинской, материальной, юридической и иной помощи).

В отличие от обычных услуг (или услуг в гражданско-правовом смысле), при которых участники взаимодействия способствуют взаимному достижению их общей цели, решению единых задач47, содействуют друг другу, объединяют усилия на основе свободной договоренности (в любой форме) между получателем и другим лицом (партнером, услугодателем), публичные услуги как условие (форма, способ) осуществления прав, свобод и законных интересов характеризуются большей зависимостью получателя от публичных властных структур, оказывающих услуги: неоказание или ненадлежащее оказание публичных услуг будет препятствием для удовлетворения правомерных интересов. Аналогичным образом при оказании социальной помощи имеет место доставление блага, совершаемое в ситуации необходимости, поскольку его недоставление причинит (может причинить) существенный вред нуждающемуся.

Различие между социальной помощью и другими видами социального содействия состоит в основании доставления блага, удовлетворяющего интерес нуждающегося. При оказании помощи необладание каким-либо благом причиняет лицу существенный вред, лицо часто не может даже избрать доставителя необходимого блага, и тогда помощь оказывается первым, кто может ее оказать, в ряде случаев даже помимо воли нуждающегося. Свобода и необходимость доставления блага различаются существенностью ущерба от необладания им48.

Отсюда видно, что публичные услуги имеют специфику, отличающую ее от обычных услуг. Указанная выше особенность обусловливает тот факт, что и в литературе, и на практике понятия «услуга», «обслуживание» используются как однопорядковые, а часто и как синонимичные понятия «помощь», «оказание помощи».

В других случаях предпринимаются попытки развести понятия «услуга» и «помощь». Так, по мнению А. В. Тихомирова, смысл деятельности субъекта оказания помощи – это профессиональные действия во благо обратившегося за помощью. Отношения экономического содержания остаются вне отношений оказывающего помощь и ее получателя в процессе оказания, даже если последний за нее платит. Услуга как экономико-правовая категория подчиняется правилам рынка, конъюнктура которого предопределяет ее изменяемость, помощь имеет неизменную основу, недоступную законам рынка, она подчиняется только профессиональным правилам и представлениям о нравственности, сложившимся в обществе49. Такое представление вряд ли работает в отношении публичных услуг, которые законам рынка не подчиняются.

Публичные услуги, так же как и социальная помощь, для нуждающегося необходимы, а если они не получены, то человеку, его правам, свободам, законным интересам будет причинен существенный вред. В то же время неполучение обычных услуг наступление такого вреда не влечет, а лишь затрудняет приобретение благ, без которых лицо может обойтись50.

Поэтому многое из того, что именуется услугами в экономико-правовом смысле (медицинские, социальные, юридические и другие услуги), допустимо рассматривать как разновидности социальной помощи и наоборот.

Различия между публичными услугами и видами социальной помощи, безусловно, есть:

– во-первых, помощь всегда оказывается в связи с проблемной ситуацией, в которой имеются препятствия, самостоятельно непреодолимые получателем для реализации прав и законных интересов, тогда как публичные услуги выступают условиями нормального, нормативно запрограммированного действующим правом осуществления прав и законных интересов;

– во-вторых, публичные услуги направлены на реализацию нормативно закрепленных интересов получателя, определяемых типичными, родовыми признаками, общими для любого обратившегося за их оказанием, помощь же предполагает содействие в реализации индивидуальных, заранее не определяемых интересов получателя помощи;

– в-третьих, публичные услуги – действия в гораздо большей степени урегулированные, запрограммированные правовыми нормами в части процесса и результата, технологии (те средства-инструменты, которые используются в процессе их оказания) заранее определены и известны, стандартизированы и детально регламентированы, в то время как помощь предполагает большее творческое начало и меньшую регламентированность самого процесса осуществления, когда субъект, оказывающий помощь, самостоятельно определяет стратегию и тактику своих действий по оказанию помощи, исходя из конкретной жизненной ситуации, и необходимость реализовать индивидуальный интерес нуждающегося.

Кроме того, социальная помощь есть деятельность институализированная в достаточно ограниченном числе помогающих профессий и соответствующих организаций, в то время как перечень услуг очень широк.

Разумеется, данные отличия не носят абсолютного характера (например, консультирование может составлять содержание как публичных услуг, так и юридической помощи) и, вероятно, в силу этого очень часто не учитываются в правовом регулировании, которое именует социальную услугу (например, выплату социального пособия) – социальной помощью.

Таким образом, несмотря на приведенные выше различия таких форм социального содействия, как публичные услуги и социальная помощь, их вполне допустимо рассматривать как однопорядковые, особенно в аспекте формализации доступа к ним.

Принципиальным, на наш взгляд, выступает отмеченное выше деление публичных услуг по их содержанию на услуги юридического характера (связанные с совершением действий, имеющих юридическое значение, использованием правовых средств) и услуги фактического характера (они заключаются в предоставлении материальных средств, совершении конкретных фактических действий в пользу услугополучателя). Конечно, совершение фактических действий подвергается правовому регулированию, критерии же разграничения юридических и фактических публичных услуг – характер интереса (ценности), удовлетворение (приобретение) которого с помощью публичной услуги составляет смысл для получателя, и характер средств, используемых для удовлетворения интереса.

В литературе делались попытки разведения данных видов публичных услуг. Так, путанице в понятиях, используемых при стандартизации и регламентации, пишет А. Мальцев, способствует, в частности, отсутствие такого понятия, как «административные услуги», отличающегося от понятия «социальные услуги». Эти типы услуг требуют разработки существенно различающихся по структуре и содержанию регламентирующих документов. Суть административных публичных услуг выражается понятием «юридически значимые действия», результатом которых является предоставление официального документа, дающего конкретному гражданину лишь формальное право на получение какой-либо реальной услуги. Именно такое, по мнению автора, довольно узкое административное понимание государственной услуги было заложено первоначально в Концепции административной реформы. Оно не имело в виду оказание социальных услуг, что явствует из многих документов и методических рекомендаций.

Социальными же услугами называются те, что удовлетворяют массовые потребности граждан, прежде всего в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и поддержки, занятости населения, физкультуры и массового спорта. Они гарантируются государством и финансируются из бюджетов соответствующих уровней, но предоставляются не органами власти, а публичными (также частными и общественными) социальными учреждениями, предприятиями, организациями51.