Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография - Владислав Панченко

Условность наименования «услуга» применительно к деятельности публичных властных структур проявляется также в том, что их деятельность далеко не всегда характеризуется типичными признаками услуг, отличающими их от товаров и работ: неосязаемость, неотделимость от источника, несохраняемость, непостоянство качества24, хотя наиболее общеупотребительный смысл слова «услуга» как какое-либо действие, приносящее пользу, помощь другому, они сохраняют.

«Публичные услуги» и «публичные функции» (функции государственных органов и органов местного самоуправления) допустимо рассматривать как частично совпадающие правовые явления, поскольку:

– оказание услуг нормативно определяется как одна из функций органов власти наряду с контрольными, надзорными, правоприменительными и прочими функциями. При этом административно-принудительная деятельность государственных органов в отношении граждан услугой считаться не может;

– функции исторически изменчивы, зависят от потребностей общества в услугах (но не всегда функции формируются с учетом потребностей в услугах);

– если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание услуг подразумевает одностороннюю обязанность государства в лице уполномоченных представителей оказать услугу 25.

В этой связи мы разделяем мнение Н. В. Путило о том, что «полноценных» публичных услуг не так уж много (прежде всего, это предоставление информации (правовой и особенно правоприменительной), а также различные формы консультативной и иной поддержки)26.

Это, однако, не означает, что понятие «публичные услуги» лишено смысла и может лишь рассматриваться как «украшение» правовой системы, своеобразный «PR» государственной и муниципальной деятельности.

Функции понятия «публичные услуги». При определении понятия «публичные услуги» следует исходить из тех функций, которые выполняет это понятие в науке, правовом регулировании и правовой жизни (если же функции этого понятия будут полностью совпадать с функциями уже имеющихся в арсенале правоведения понятий «форма осуществления функций государства», «механизм государства» и т. д., не будет и оснований для рассмотрения публичных услуг в качестве самостоятельной категории).

На наш взгляд, основными функциями понятия «публичные услуги», включающими государственные и муниципальные услуги, выступают следующие:

Во-первых, установление круга правовых и фактических взаимодействий по типу содействия удовлетворению потребностей и интересов конкретных физических и юридических лиц за счет действий (решений), осуществляемых (принимаемых) со стороны органов публичной власти.

Во-вторых, определение и доведение до граждан информации о том, на какое содействие со стороны публично-властных структур, в каком порядке и на каких условиях лицо может рассчитывать в конкретной жизненной ситуации, каким образом должна быть организована социальная инфраструктура доступа к тем или иным действиям публично-правовых образований.

В-третьих, обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (в противоположность ведомственной закрытости и непрозрачности, долгое время господствовавшей в отечественном механизме публичной власти).

В-четвертых, приведение деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в последовательно регламентированную нормативными правовыми актами правовую форму, доступную для понимания порядка, условий, результатов и иных параметров действий и решений, принимаемых по обращению граждан и юридических лиц (внешняя формализация отдельных юридически и фактически значимых действий публично-властных структур). По существу, распространение категории «публичные услуги» призвано внедрить в практику новые принципы публичного управления (наличие доступной для населения информации об отдельных аспектах осуществления функций государства; их доступность; право выбора функции гражданином; ответственность государства за качество и своевременность осуществления своих функций, а также за объективность и регулярность информации о них; обеспечение для граждан возможности влиять на улучшение функций государства)27.

В-пятых, внедрение принципа «одного окна», т. е. исключение из деятельности граждан и организаций сбора информации и документов, уже имеющихся в распоряжении государственных или муниципальных органов и установление между последними межведомственного взаимодействия.

В-шестых, создание в массовом сознании населения позитивного психолого-социального образа «сервисного государства»28, взаимодействующего с гражданами по заранее установленным, доступным для восприятия правилам, причем взаимодействия «условно равного»29, т. е. установление субъективных юридических прав граждан и корреспондирующих им субъективных юридических обязанностей органов публичной власти по совершению в установленном порядке определенных действий в пользу гражданина при отсутствии властного, принудительного начала в этих правоотношениях. Иными словами, такое взаимодействие формирует требования к инструментарию осуществления деятельности, именуемой предоставлением публичных услуг.

В-седьмых, ориентация органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц на содействие (юридическое, социальное и др.) гражданам и организациям в максимально доступном режиме для реализации их прав, свобод и законных интересов, поскольку публичные услуги являются механизмом реализации прав и свобод граждан, а в целом публичное управление можно представить в виде совокупности механизмов в сфере государственно-общественных отношений по реализации прав и свобод граждан30.

В этой связи верно утверждение Я. В. Коженко о том, что «сервисное государство» и сетевая методология совершенствования управленческой деятельности «исправляют» недостатки бюрократического стиля управления, безапелляционного способа воздействия на других людей, указывая на системные пороки и практические проблемы взаимодействия государства и общества при традиционных формах и технологиях управления»31.

Анализ функций понятия «публичные услуги» позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на неизменность деятельности публичных властных структур в рамках смыслового поля «сервисного государства» и вне его, понятие «публичные услуги» имеет свое собственное содержание, отражает особые качества государственной и муниципальной деятельности, прежде всего, в аспекте форм и процедур правового взаимодействия с гражданами и организациями.

Определение и признаки публичных услуг. Исходя из представленного выше анализа научных подходов к понятию «публичные услуги» и его функций, попытаемся проанализировать признаки и сформулировать дефиницию рассматриваемой категории.

Во-первых, это вид институционализированного, организованного и профессионального социального содействия. В философии, социологии, психологии, юриспруденции и других науках активно разрабатываются понятия, описывающие конфликтное взаимодействие субъектов («конфликт», «противодействие», «меры принуждения (охраны, защиты, пресечения)», «борьба» и т. д.). Юридическая конфликтология в последние десятилетия прошла этап становления в качестве самостоятельного направления теоретических и прикладных исследований в отечественном правоведении. В то же время другой тип взаимодействия субъектов права, выражающийся в терминологическом ряде «консенсус», «компромисс», «сотрудничество», «содействие», остается изученным в гораздо меньшей степени. Одна из причин такого положения, на наш взгляд, состоит в том, что в течение длительного времени в отечественной философии, социологии, политологии, юриспруденции и других гуманитарных науках господствовала традиция абсолютизации борьбы как источника развития и недооценки единства, согласия, сотрудничества, содействия. Немалую роль в утверждении такой традиции сыграло утверждение В. И. Ленина, что «единство (совпадение, тождество, равнодействие) противоположностей условно, временно, преходяще, релятивно. Борьба взаимоисключающих противоположностей абсолютна, как абсолютно развитие, движение»32. В начале ХХ века П. А. Кропоткин в книге «Взаимная помощь, как фактор эволюции», изучив многочисленные факты содействия, сотрудничества, помощи в живой природе и обществе, пришел к обоснованному выводу о том, что «война всех против каждого вовсе не является преобладающим законом природы, взаимная помощь – настолько же закон природы, как и взаимная борьба»33. Как верно отмечает А. Н. Иезуитов, «всюду, везде и всегда видеть только борьбу и считать борьбу единственным источником всякого развития и способом решения любых проблем и, более того, важнейшим атрибутом жизни вообще – все это обедняет и упрощает представления о мире и человеке, природе и обществе, культуре и искусстве, цели и смысле жизни, о правилах человеческого общения и поведения…»34.