Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография - Владислав Панченко

Автор выражает признательность и благодарность рецензентам доктору юридических наук, профессору Алексею Станиславовичу Автономову, доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки РФ Александру Васильевичу Малько, доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки Владимиру Михайловичу Сырыху за высказанные ценные замечания и предложения, которые были учтены при подготовке рукописи.

1. Теоретические вопросы публичных форм юридического содействия реализации прав и законных интересов

1.1. Понятие публичных юридических услуг и публичной юридической помощи как форм юридического содействия реализации прав и законных интересов

Подходы к понятию публичных услуг. Категория «публичные услуги» до 2005 года не была характерной для российской правовой системы, являясь заимствованной из системы правопорядка стран Западной Европы2. Как отмечено в литературе, научные дискуссии относительно понятия государственных, муниципальных, публичных услуг, как правило, связаны с тем или иным пониманием «сервисной» концепции государства, получившей широкое распространение в США и ряде стран Западной Европы в 80—90-х гг. прошлого века. Согласно этой концепции смысл и назначение государства заключаются в служении индивиду, и, при ее буквальном толковании, практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной услугой, а «сервисное государство» выступает как особая политическая форма организации публичной власти, располагающая специальным аппаратом управления, направленным на оказание публичных услуг индивидам, а также система социально-правовых гарантий достойного жизнеобеспечения человека, его прав и свобод3.

Категория «публичные услуги» объединяет по субъектному признаку (субъекту оказания услуг) государственные и муниципальные услуги. Государственные услуги реализуются от имени государства, муниципальные – от имени муниципального образования. Все они включают в себя самые разнообразные виды действий (выдача паспорта, пособия; регистрация в качестве безработного; регистрация недвижимости; регистрация СМИ; регистрация брака; предоставление субсидий, выписок, справок; информирование; консультирование; рассмотрение обращений; дача разъяснений и т. д.).

Государственное управление по предоставлению публичных услуг рассматривается как комплексное политическое, экономическое, правовое и социальное явление, органично вписывающееся в представления о либеральном правовом государстве (Э. Форстхофф). Сервисная идея развития государственной системы основывается на классической экономической схеме: «производитель услуг – потребитель», где устойчивость и легитимность государственных институтов связана с эффективностью выявления, моделирования и реализации индивидуальных и групповых интересов и потребностей4. В «сервисной» организации управления доминирующим показателем эффективности выступает «удовлетворенность потребителей». Для этого обосновывается необходимость использования комплексного подхода к нормированию целей и задач управленческой деятельности (системная взаимосвязь социологических, психологических, административных, экономических, информационных, правовых форм, методов, способов и приемов). Ответственность за жизненное обеспечение и безопасность возлагается на государство, которое призвано гарантировать удовлетворение потребностей и интересов отдельных личностей и их групп5.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» впервые комплексно урегулировал правовые взаимоотношения государства и получателей услуг; требования к формированию реестров государственных и муниципальных услуг, административных регламентов, устанавливающих порядок предоставления услуг; требования к созданию информационной системы, обеспечивающей предоставление услуг в электронной форме; основные принципы предоставления услуг, права заявителей и обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. В этом акте представлены легальные дефиниции понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга», которые выступают родовыми категориями по отношению к публичным юридическим услугам.

Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ (в редакции от 28 июля 2012 года) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», государственная услуга – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Из этих определений следует, что:

– во-первых, по сути, публичные услуги рассматриваются как форма реализации функций публично-правовых образований (государства, его территориальных единиц и муниципальных образований);

– во-вторых, согласно такому подходу публичная услуга – это деятельность по реализации функций органов публично – правовых образований, осуществляемая на основе обращений граждан и организаций в рамках полномочий соответствующих органов власти;

– в-третьих, под публичными услугами понимаются практически любые действия органа публичной власти (а также по его уполномочию иного субъекта – учреждения, организации), которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от публично-правовых образований по закону6.

Уточнение содержания понятия «публичные услуги» является важным отправным моментом исследования публичных юридических услуг как формы юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Дать определение того или иного понятия – «определить» в буквальном смысле (например, в польском языке) означает «опред лить», т. е. установить границы его применения7.

В литературе высказаны различные точки зрения на определение и признаки публичных, государственных, муниципальных, социальных услуг.

Л. К. Терещенко выделяет следующие признаки публичных услуг:

– обеспечение деятельности общезначимой направленности;

– неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

– осуществление либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом;

– основанность как на публичной, так и на частной собственности8.

Государственные услуги, по мнению Э. В. Талапиной, характеризуются тем, что их предоставление является одной из государственных функций; данные услуги предоставляются в установленных федеральными законами областях – образовании, здравоохранении и др.; их стоимость регулируется государством (они предоставляются безвозмездно или по государственным расценкам), т. е. такие услуги не подчинены законам рынка; субъекты оказания государственных услуг – органы государственной власти, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации; субъекты получения услуг (потребители) – граждане и организации9.

Под публичной услугой О. В. Симагина понимает все формы взаимодействия государства (муниципалитета) и внешнего окружения (население, бизнес) – как добровольные, так и принудительные. При этом государственные и муниципальные услуги выступают элементами системы публичных услуг, так как направлены на удовлетворение общественно-значимых потребностей определенной части общества. К публичным услугам автор относит все общественно значимые услуги, оказываемые государственными, муниципальными и негосударственными организациями за счет ресурсов бюджетной системы. Для публичной услуги, по мнению О. В. Симагиной, характерны: определенный в соответствии с нормативными актами круг лиц; исключительная общественная значимость социальной сферы как базовой в оказании услуг; выгоды от многих из таких услуг потребляются не тем лицом, которое обратилось за услугой, а совокупностью третьих лиц; ресурсное обеспечение за процесс предоставления услуг возлагается на государственный или местный бюджет10.