Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография - Владислав Панченко

В числе особенностей муниципальных услуг исследователями названы: наличие субъекта регулирования; несовпадение субъекта контроля предоставления услуги с субъектом предоставления услуги; предоставление услуги в пользу третьего лица (признак отчуждаемости); бесперебойность оказания; максимальное приближение к месту проживания человека; наличие местного монополизма11.

В качестве функций муниципальных услуг рассматриваются: удовлетворение потребностей части общества, проживающего на территории определенного муниципального образования, прежде всего, в социальной сфере: образование, культура, здравоохранение, социальная помощь, физическая культура, спорт, отдых; удовлетворение потребностей части общества, проживающего на территории определенного муниципального образования, которые отдельный член данной части общества не может удовлетворить в индивидуальном порядке: водопровод, общественный транспорт, содержание дорог, озеленение и благоустройство, охрана общественного порядка12.

С. Е. Нарышкин и Т. Я. Хабриева под государственной услугой понимают добровольное или обязательное, в силу закона, взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента13.

Муниципальные услуги – услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут определенную ответственность14. В отличие от государственного регулирования, государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер. Именно поэтому создается возможность ее стандартизации, исходя из особенностей (потребностей, характера) клиента. Признаками государственной услуги, по мнению авторов, являются, во-первых, индивидуальный характер предоставления (оказывается конкретному физическому или юридическому лицу), во-вторых, наличие взаимодействия с органом государственной власти15.

Е. Н. Маланина отличительными признаками публичных услуг считает следующие:

– публичные услуги направлены на удовлетворение общественных интересов (обеспечение общественной безопасности, экономических интересов, конституционного строя и т. д.);

– порядок оказания публичных услуг осуществляется путем государственно-правового регулирования;

– для предоставления публичных услуг разрабатываются и внедряются стандарты их оказания;

– публичные услуги предоставляются специально уполномоченными на то органами и учреждениями неограниченному кругу субъектов16.

С. А. Кудреватых выделяет следующие подходы к пониманию публичных услуг:

– широкая трактовка понятия «публичная услуга», которая охватывает и властно-распорядительные действия, и контрольные полномочия органов государственной власти;

– внутренние организационные действия публичных субъектов по поиску оптимального способа удовлетворения общественно значимых потребностей и организации предоставления населению жизненно необходимых благ (продуктов, работ и услуг);

– публичный характер имеют те услуги, предоставление которых организует публичный субъект, хотя сам их чаще всего и не оказывает, но за предоставление которых несет в конечном итоге ответственность; предоставление такого рода услуг коммерческими организациями осуществляется на основе публичного договора; цены и тарифы на эти услуги регулируются публичным субъектом;

– термин «публичные услуги» понимается гораздо шире «государственных услуг», которые могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, их объединяют заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость17.

Категория «публичные услуги» понимается и как деятельность, отличная от реализации властных, прежде всего, контрольно-надзорных полномочий, и как практически вся деятельность государственного органа. Услуги – это конкретные действия, повседневная деятельность государственных органов и служащих в отношении физических или юридических лиц, в ходе которой гражданин или юридическое лицо получают определенные блага. И в этом случае среди полномочий государственных органов необходимо обособить те виды деятельности, которые предполагают получение гражданином благ, выгодных лично ему, а не абстрактному обществу в целом18.

На наш взгляд, такое многообразие трактовок понятия публичные услуги связано не с изменением сущности и функционирования публичных властных структур (государственных и муниципальных), а скорее с желанием современных государств изменить внешние параметры социально-правового взаимодействия с личностью, обществом; укрепить в массовом сознании населения социальную направленность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; подчеркнуть зависимость действий и решений последних от потребностей и интересов людей, их групп и объединений.

Однако сама по себе деятельность органов публичной власти, а также учреждений и организаций, которым делегированы полномочия по предоставлению публичных услуг, в содержательном плане остается неизменной как в понятийном поле «сервисного государства», так и вне его – это правоприменительная деятельность, в нашем случае – деятельность по рассмотрению обращения гражданина и принятия по нему индивидуального решения.

Нет оснований не согласиться с позицией, что «взаимная ответственная зависимость между публичными органами власти и населением сегодня моделируется и развивается на основе внедрения сетевых и электронных технологий для качественной реализации публично-правовых услуг населению. Однако следует учитывать, что данные технологии не дают никакого нового знания о деятельности государственного аппарата. Они лишь формируют политическую иллюзию доступности информации о юридико-политической деятельности государства, которое традиционно функционирует в закрытом режиме. В то же время можно утверждать, что эти технологии увеличивают возможности политической активности населения и осуществления властно-правовой коммуникации, позволяющей контролировать и управлять (в ходе интерактивного мониторинга, электронных запросов, наказов и т. п.) общественным мнением. В рамках подобного интерактивного властно-правового взаимодействия общества и государства важным является формирование позитивного образа юридической деятельности органов власти, а не осуществление самой этой деятельности. Другими словами, интерактивные властно-правовые отношения предполагают обязательное наличие у интерпретатора позитивного (или негативного) образа сообщающего, а наличие адекватного знания или деятельности при этом является вовсе не обязательным. На сегодняшний день данные технологии в основном направлены на активизацию взаимодействия в форме публичных симуляций (т. е. виртуального аналога реального взаимодействия)»19.

Такая неизменность содержания деятельности публичных властных структур подтверждается и тем, что, например, в странах Западной Европы под публично-государственными услугами понимается, прежде всего, правоохранительная деятельность судов, органов полиции, учреждений по исполнению наказаний, а государство рассматривается как поставщик услуг20. Так, во Франции понятие публичной службы охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах государства. Это – государственные службы обеспечения суверенитета, социальные и культурные службы, службы экономического характера21. Такой подход воспринят и в отечественной практике22.

Следуя логике Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314, который определил понятие функции по оказанию государственных услуг как предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами, государственную услугу также следовало бы определять как одну из государственных функций23.

Условность наименования «услуга» применительно к деятельности публичных властных структур проявляется также в том, что их деятельность далеко не всегда характеризуется типичными признаками услуг, отличающими их от товаров и работ: неосязаемость, неотделимость от источника, несохраняемость, непостоянство качества24, хотя наиболее общеупотребительный смысл слова «услуга» как какое-либо действие, приносящее пользу, помощь другому, они сохраняют.

«Публичные услуги» и «публичные функции» (функции государственных органов и органов местного самоуправления) допустимо рассматривать как частично совпадающие правовые явления, поскольку: