Российское гражданское общество и власть - Александр Юрьевич Сунгуров

вторая задача – создание лоялистского противовеса заявлениям подлинно общественным, граждански ориентированным контролерам о различных нарушениях в процессе голосований.

Так, ярким примером является заявление Общественной палаты Приморского края сразу после выборов губернатора в сентябре 2018 г. о том, что, по данным наблюдателей Общественной палаты, никаких нарушений на выборах не было. На следующий день крайизбирком объявил об аннулировании результатов выборов и назначении выборов в декабре этого года – «из-за массовых нарушений».

Другим примером являются заявления на сайте Общественной палаты Санкт-Петербурга после выборов губернатора города и членов муниципальных советов в начале сентября 2019 г. о том, что «в основном жалобы поступали от наблюдателей, и они относились скорее к техническим и организационным моментам – например, не всем наблюдателям были видны урны для голосования. Большинство инцидентов, которые были опубликованы в открытых источниках, не были подтверждены нашими наблюдателями»[303].

Приведем здесь также цитату из интервью, в котором респондент Ж1 более подробно рассказывает о поведении наблюдателей от Общественной палаты СПб в сентябре 2019 г.: «Мы приехали на тот избирательный участок, на котором по информации, к нам поступившей, произошел вброс бюллетеней. Вот, казалось бы, острая ситуация, на которую должны отреагировать наблюдатели. Наблюдатели нам как один сообщили, что они ничего не видели, они ничего не слышали, всё было в порядке и они могут прямо сказать, что напрасно мы беспокоимся, хотя была совершенно четкая информация, подтверждаемая подробными показаниями не только представителями различных политических партий, которые присутствовали на избирательном участке, но и корреспондент одного из интернет-изданий, которые говорили, что да, здесь, судя по всему, произошел вброс избирательных бюллетеней. И тем не менее наблюдатели как один, как статисты, констатировали: здесь всё в порядке. И у нас возникла такая, я думаю, небезосновательная мысль, что на самом деле роль наблюдателя от Общественной палаты, к сожалению, в большей степени сводится к тому, чтобы констатировать отсутствие нарушений, когда возникают реальные основания полагать их наличие, и наоборот, говорить о том, что нарушения имели место в действиях тех, кто пытался, так сказать, каким-то образом на избирательном участке добиться соблюдения законности и соблюдения прав граждан»[304].

Таким образом, в ситуации с общественным контролем мы видим два новых манипуляционных способа достижения имитации: принятие закона, в котором в качестве субъектов общественного контроля отсутствуют основные независимые субъекты – граждане и общественные организации (иными словами, принятие нелегитимного правового акта), а также создание системы «карманных» общественных наблюдателей за выборами, мнение которых используется для делегитимации независимых наблюдателей и которые могут быть использованы в будущем для вытеснения последних с публичной арены, – иными словами, осознанное создание имитационных структур.

Общественно-консультативные советы при органах исполнительной власти.

Общественные и общественно-консультативные советы при органах исполнительной власти (ОКС) являются постоянными площадками для консультаций сотрудников властных структур с представителями экспертного сообщества, с лидерами гражданских организаций и представителями бизнеса самого различного уровня. При этом данные советы могли бы постепенно становиться и механизмами обратной связи, и форматом становления good governance – управления без управляющих, ситуации, когда все властные решения принимаются после консультаций со всеми заинтересованными сторонами. Это, конечно, идеальный случай. В реальности такие советы могут выполнять функцию «приводных ремней» от органов власти к организациям различного вида либо (а также) служить площадкой для периодических встреч с первым лицом региона, выполняя в какой-то мере функцию партийно-хозяйственного актива в советское время.

Важность ОКС как политических институтов на федеральном уровне заметно возросла в 2014 г., когда «Открытое правительство» инициировало «перезагрузку»[305] общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Необходимость пересмотра механизмов и функционала общественных советов при органах государственной власти РФ была закреплена в рамках «майских указов»[306], подписанных Президентом Владимиром Путиным в день его инаугурации 7 мая 2012 г. Президентский указ обязывал разработать новые механизмы формирования ОКС, привлекать к деятельности ОКС независимых от органов власти экспертов, а также утвердить перечень документов, которые не могут быть утверждены без рассмотрения их Общественным советом.

Для исполнения требований «майских указов» «Открытое правительство» приняло несколько новых стандартов и регламентов, которые в значительной степени изменили работу новых ОКС. Наиболее интересны здесь лишь два таких документа:

• Протокол заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 29.05.2014 № 4.

• Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти».

В 2016 г. «Открытое правительство» объявило о второй волне перезагрузки Общественных советов. Несмотря на то что эксперты, занимавшиеся аудитом сайтов и разделов ОС при ФОИВ, отмечали незначительный прогресс в развитии этого механизма открытости[307], стоит отметить, что число советов на федеральном уровне и их общая информационная открытость все-таки выросли.

Развитие темы открытости на федеральном уровне оказало влияние и на регионы, которые также инициировали «перезагрузки» Общественных советов. В 2016 г. эксперты проектного центра «Инфометр» провели аудит информационной открытости региональных Общественных советов при региональных министерствах финансов, культуры и здравоохранения[308].

В 2019 г. в рамках реализации плана сотрудничества между НИУ ВШЭ и губернатором Санкт-Петербурга А. Д. Бегловым мы провели исследования деятельности общественно-консультативных советов при губернаторе и правительстве Санкт-Петербурга, анализируя как нормативную базу этих ОКС и представленность информации о их деятельности на их интернет-сайтах, так и информацию, полученную в ходе проведения экспертных интервью.

В ходе нашего исследования мы не обнаружили примеров осознанной имитации деятельности общественно-консультативных советов. Точнее говоря, признаки имитации появляются в связи с искренней уверенностью некоторых сотрудников комитетов правительства в том, что созданы все условия для учета мнений членов ОКС. Однако, как показал наш анализ, серьезные претензии к этому процессу имеются в том числе у тех членов ОКС, которых рекомендовали нам для интервью сами сотрудники этих комитетов.

Основная проблема низкой эффективности ряда советов заключается, на наш взгляд, в коммуникационных сбоях как между членами советов и сотрудниками правительства, так и между советами и экспертным сообществом города. Для многих советов отсутствует влияние большинства их членов на составление повестки заседаний. Информация о заседаниях вместе с уже утвержденной повесткой доводится до членов советов за два-три дня до заседаний, при этом предложений в повестку у большинства членов советов никто не собирает. В итоге реализация функции обратной связи снижается до минимума, а результат таких заседаний сводится к возможности преимущественно одностороннего общения с губернатором или членами правительства Санкт-Петербурга, воспроизводя таким образом практику собраний партийно-хозяйственного актива советского периода.

С точки зрения экспертного обеспечения принятия политико-управленческих решений, в работе советов при