Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

– Мне будет его чрезвычайно не хватать. По-моему, Милбурн был лучшим министром здравоохранения из числа лейбористов со времен Бивана[112].

– Очень мило так считать с вашей стороны, – заметил Рид. – А как вы полагаете, кто займет его место?

– Полагаю, по сравнению со мной вы значительно осведомленнее, – ответил я и отправился по своим делам.

Только позже, когда я узнал, что эту должность предложили именно Риду, я понял, что в тот момент он, должно быть, как раз обдумывал потенциальное предложение со стороны премьер-министра и ожидал с ним решительного разговора. А когда на следующее утро нас уже официально представляли друг другу на специальном заседании, он был убежден, что накануне я уже был в курсе. Я испытывал величайшее искушение не признаваться ни в чем, ибо самое ценное для политика – убедить окружающих в своей наивысшей осведомленности. Если я был заранее в курсе кадровых перестановок, значит, был весьма влиятелен. Но честность возобладала.

– Хотелось бы сказать, что был оповещен заранее, – сказал я Риду, – но не могу: не имел о вашем назначении ни малейшего понятия.

Рид занимал свой пост около двух лет и выполнял все намеченные цели. Иногда думаю: а не повлияло ли на него мое тогдашнее сравнение Милбурна с Аневрином Биваном? Хотя вполне вероятно, что он сразу же забыл о нашем разговоре.

Историю с отделениями скорой и неотложной помощи необходимо дополнить: гарвардский профессор Стив Келман скрупулезно собрал все данные о трастах, имеющих отношение к отделениям скорой и неотложной помощи в больницах, и передал все эти сведения в Школу государственного управления им. Джона Ф. Кеннеди (John F. Kennedy School of Government) Гарвардского университета, чтобы там провели самый исчерпывающий анализ, какой только может быть. Келман намеревался таким образом разрушить один за другим все городские мифы, которые противники данной стратегии бросали ему в лицо. Результаты изучения данных показали, что количество пациентов в больницах не увеличивалось, не было повторных поступлений в отделения скорой и неотложной помощи, не имелось никаких доказательств того, что снизился стандарт качества медицинской помощи или что медики специально выбирали среди пациентов только тех, кто еще не прождал четырех часов, и тем самым обделяли вниманием других пациентов, а также не приходилось говорить о фальсификации результатов. В целом удалось убедительно показать, что целенаправленность приводила к улучшению медицинского обслуживания, повышению его качества и улучшению технологии (см.: [Kelman, 2006])[113]. Таково было веское слово Гарварда в пользу радикального повышения качества обслуживания. Разумеется, многие сотрудники праздновали свой успех, однако и в Министерстве здравоохранения нашлось несколько циников, которые неизменно привлекали внимание прессы, ненавидели поставленные правительством цели и тем более их успешное выполнение. Именно они, вместо того чтобы поддерживать дело, которое обязались профессионально защищать, старались мелко и подло уколоть коллег.

Январь – февраль 2003-го: воина на всех фронтах

Елизавета I называла это разгаром и пылом сражений, Черчилль описывал как решающий момент судьбы, и в обоих случаях речь шла о великом предприятии, когда буря в самом разгаре, и главное – не уступать, а упорствовать, стоять на своем и ждать, когда рассеются тучи. Блэр описал 2003 г. как год ведения войны на всех фронтах. Он продемонстрировал свою гибкость и безграничную способность добиваться осуществления политической повестки дня. Конечно, учитывая вероятность развязывания войны в Ираке, у Блэра были не слишком веселые перспективы, но в 2003 г. речь шла именно о решающем сражении за выполнение предвыборных обещаний на внутренних рубежах страны. До того момента большинство данных, что мы собирали, указывали на неблагоприятную тенденцию. Но затем, начиная с усилий по борьбе против уличной преступности, которая годом раньше шла достаточно успешно, тенденция мало-помалу стала меняться в лучшую сторону. В эти критические и решительные, даже самые неприятные, моменты главное было сохранять самообладание. В субботу, 25 января 2003 г., в 9 часов утра у меня дома раздался телефонный звонок. Я проснулся всего 10 минут назад, но услышал фразу, способную поднять и свалившегося после бессонной ночи гуляку: «Говорит коммутатор. Премьер-министр на линии»[114]. Блэр очень быстро перешел от любезностей к серьезным проблемам, забросав меня вопросами о том, сколько сейчас зарегистрировано заявок на политическое убежище. Он уже успел накануне просмотреть мою сводную записку за неделю и понял, что цифры снова ужасающие. Блэр предложил снова привлечь чрезвычайный комитет COBRA, или, на языке Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, рассматривать сложившуюся экстремальную ситуацию как предполагающую по шкале интенсивности уровень 3. В понедельник премьер-министр так и поступил. Он внимательно просмотрел свой ежедневник, пригласил к себе соответствующих официальных лиц и начал скрупулезно анализировать всю последовательность действий, которые вынужден был предпринять человек, желающий получить политическое убежище у нас в стране. Очень тщательно, как под лупой, рассматривалась любая потенциальная лазейка. В Блэре проснулся адвокат, которым он, собственно, и являлся. Это был отличный пример того, как энергия премьер-министра, его воля и власть способствовали консолидации министерств[115].

Работая с Управлением по иммиграции и гражданству (Immigration and Nationality Directorate – IND) Министерства внутренних дел, мы действительно уже достаточно системно проанализировали данные о последствиях законодательства, введенного в 2002 г., а также спрогнозировали, в какой степени закрытие лагеря для иммигрантов близ Сангатта[116] скажется на потоке беженцев в предстоящем году или через год. Короче говоря, мы начертили график, который на первый взгляд выглядел убедительно и внушительно. Пик подачи заявлений на политическое убежище пришелся на ноябрь 2002 г. (8000 заявок), но затем график отразил существенное и резкое снижение в течение первого полугодия 2003 г., когда к середине лета число заявлений сократилось вдвое. Блэр это видел и, похоже, был доволен. Но почему-то возникали сомнения, что он всему этому верит. Ведь, в конце концов, его персональный опыт работы с Управлением по иммиграции и гражданству – это невыполненные обещания, постоянные извинения и неадекватные результаты. Однако на пике общественного интереса к проблеме предоставления убежища, движимый отчасти неподвластной нам статистикой, а отчасти надменными таблоидами, которые на первых полосах истерично раскручивали тему, приносившую неплохие дивиденды, и увеличивали тиражи, Блэр отправился на телеканал BBC «Newsnight» и там в прямом эфире заявил, что к сентябрю 2003 г. он собирается снизить число заявок на политическое убежище вдвое. Возможно, где-то в глубине души у него засел тот график, что я начертил. А возможно, как и в случае с уличной преступностью, его неожиданный поступок был чем-то вроде того, что Маргарет Тэтчер назвала в разговоре с Кеннетом Бейкером рассчитанным ударом.

Несомненно, удар был нанесен, но вот был ли он рассчитанным? Вскоре после этого я давал объяснения парламентскому Комитету по государственному управлению, и меня очень педантично расспрашивали об интервью в «Newsnight». Членов комитета интересовало, идет ли речь о новой приоритетной цели. Несколько неискренно я ответил отрицательно на этот вопрос, сказав, что, скорее, это было наитие. Я разъяснил: если премьер-министр хочет, чтобы его подвергли допросу по поводу озарившей его новой мысли, которая касалась темы, официально не упомянутой среди опубликованных приоритетов и неутвержденной, то это его право, как руководителя страны. Последовал убийственный вопрос: уж не я ли вдохновил премьер-министра декларировать эту цель? Мой ответ снова был отрицательным. Тем самым я показывал, что не всегда бываю в курсе дела.

– Вас это расстроило? – прозвучал следующий вопрос.

– Нет, я уверен, что это наитие воплотится в конкретные дела, – ответил я, вероятно, вспомнив график.

В тот же день, но позже, я увиделся с премьер-министром на Даунинг-стрит, 10 и подумал, что имеет смысл рассказать ему о состоявшихся расспросах на случай, если это попадет в газеты. Я признался, что вынужден был сообщить, что понятия не имел о его намерении сделать подобное заявление прессе. Он был невозмутим. «Не вижу, зачем вам было об этом знать», – довольно сухо заметил он, возможно, имея в виду, что сам принял это решение в самый последний момент.

После ряда итоговых совещаний под председательством премьер-министра на Даунинг-стрит, 10 начали поступать данные с мест, которые уже приближались к составленному нами ранее графику. Главными факторами для Блэра были осуществление законодательных актов, принятия которых добился Бланкетт в 2002 г. вопреки мнению оппозиции, и договоренность с французскими властями относительно закрытия лагеря близ Сангатта и ужесточения контроля на границе Франции. Подход, предусматривающий экстремальность ситуации, отмеченной по нашей шкале интенсивности как уровень 3, позволял Бланкетту оказывать давление на другие министерства в правительстве, особенно на Министерство иностранных дел (Foreign Office), которое до того времени медлило признать остроту и актуальность проблемы политического убежища как серьезной внешнеполитической цели, несмотря на согласительный подход со стороны Джека Строу. Проблема убежища на то время была самой актуальной и острой и требовала решения. Но в январе 2003 г. на меня обрушилась лавина трудных дел, хотя год начался для меня с настоящего отдыха. В начале января 2003 г. я был приглашен на конференцию в Сидней, приехав на день раньше, я бросился на крикетный стадион, где, к моему удовольствию, смотрел, как команда Англии пробивается к победе в отборочном матче с мощными австралийцами. Вместе с пивной армией фанатов, завернутых в тентовую ткань, в ярко-желтой шляпе от солнца на голове я выкрикивал слова: «Мы собираемся продуть 4:1». Со времен возникновения кубка «Ashes»[117] до чуда в 2005 г. такой счет казался максимально возможным достижением. Должно быть, в толпе меня узнал корреспондент «Financial Times», и в газете появилась, пожалуй, самая лестная за всю мою карьеру статья обо мне. Под заголовком «Good Delivery» («Выполнено на отлично») корреспондент «Financial Times» написал 3 января 2003 г.: «Прошел слух, что руководитель Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг присутствовал в Сиднее на крикетном матче, когда доблестная английская команда сокрушила австралийцев. Совпадение? Вероятно, возрождение английского крикета не будет долговечным: вряд ли Барбер будет воодушевлять команду и на Кубке мира в Зимбабве».