Гражданство: Россия и СНГ - Мария Варлен

С позиций понимания государства в качестве публично-правового союза населения страны логична характеристика гражданства как членства в этом союзе, а самого гражданина – как члена государства. В действительности лицо не может быть членом государства, точно так же оно не может и принадлежать к государству в прямом смысле слова, так как государство – публичное учреждение государственно-организованного общества15. Поэтому принадлежность лица к государству следует понимать как принадлежность лица к государственно-организованному обществу, юридически закрепляемую и оформляемую его гражданством.

Мнение о гражданстве как о членстве лица в государстве иногда высказывалось в отечественной литературе16. В действительности вряд ли правильно говорить о каком-либо членстве лица в государстве, так как государство не является союзом населения. Но это еще не значит, что формула «принадлежность лица к государству» не имеет реального смысла17. Категория принадлежности лица к государству должна получить свое материалистическое истолкование.

Говоря о праве на гражданство, некоторые авторы ссылаются на положения ряда международно-правовых документов относительно прав человека. Приведем эти положения. В ст. 15 Всеобщей декларации прав человека говорится: «…Каждый человек имеет право на гражданство… Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». Декларация прав ребенка, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г., устанавливает принцип 3: «Ребенку должно принадлежать с его рождения право на имя и гражданство». В п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что «каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства».

Приведенные положения международно-правовых документов отражают прогрессивное общественное мнение относительно прав лица на гражданство и свидетельствуют о том, как справедливо отмечает С. В. Черниченко, что нормальная и наиболее полная реализация прав человека связана с наличием у индивидов определенного гражданства18. Право на гражданство не должно противоречить суверенитету государств и другим общепризнанным принципам и нормам международного права. Что касается оснований признания этого права за конкретными лицами, условий и порядка его осуществления, то это полностью относится к внутренней компетенции суверенных государств. Иными словами, реализация положений международно-правовых актов о гражданстве зависит от комплекса тех прав личности, которые возникают у нее в соответствии с национальным законодательством о гражданстве. При этом, естественно, государства должны уважать те положения о правах лица, касающиеся гражданства, которые признаны международным правом.

Несмотря на известное разнообразие в национальном законодательном регулировании отношений гражданства, наблюдается тенденция сближения содержания законодательства о гражданстве различных государств.

Развитие процесса интеграции в постсоветском пространстве в рамках СНГ диктует необходимость соответствующей корректировки политики входящих в Содружество государств по проблеме гражданства и соответствующих прав человека.

Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ выработала принципы регулирования отношений гражданства, признала их нормативное значение и подчеркнула, что они служат целям повышения уровня защиты прав человека в СНГ, сокращения случаев безгражданства, облегчения контактов между людьми, установления и поддержания дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами, которые готовы рассматривать их как основу своего внутреннего законодательства о гражданстве.

Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ в акте «О согласованных принципах регулирования гражданства» рекомендовано использовать сформулированные в названном акте принципы регулирования гражданства в национальном законодательстве государств-участников, а также при заключении двусторонних и многосторонних договоров.

Международно-правовое регулирование отношений гражданства и практика законодательства о гражданстве большинства государств направлены на сокращение числа лиц без гражданства.

Нормы, регулирующие прекращение гражданства, не могут поколебать действие принципа «каждый человек имеет право на гражданство». Принцип «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства», закрепленный в ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, все чаще заменяется полным запретом принудительного лишения гражданства. Законодательством государств специально оговаривается, что проживание за границей в течение любого времени не должно влечь прекращения гражданства.

Особое значение имеют права национальных меньшинств в сфере гражданства. Эта проблема еще более актуализировалась в связи с распадом ряда федераций, возникновением межэтнических конфликтов. Видимо, неслучайно в акте Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства» появилась запись о том, что «отдельные нации, народности, национальные меньшинства не должны ущемляться при регулировании вопросов гражданства» (ст. 9). Названный акт указывает и на то, что не должны влиять на решение вопросов гражданства «отсутствие источника существования, наличие хронической болезни, судимости» (ч. 2 ст. 5). Это положение, по всей вероятности, направлено на положительное решение вопросов гражданства беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий лиц, не по своей воле оказавшихся в тяжелом положении.

В международном праве давно предпринимались специальные попытки урегулирования отношений гражданства с целью сокращения числа лиц без гражданства. С этой целью заключались двусторонние (например, в 1894 г. между Россией и Германией) и многосторонние соглашения и договоры под эгидой Лиги Наций (например, Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве). ООН были приняты Конвенция о статусе апатридов (1954 г.), которая вступила в силу в 1960 г., Конвенция о сокращении безгражданства (1961 г.), вступившая в силу в 1975 г. Ни к одной из них СССР не присоединился. На сокращение возникновения случаев безгражданства направлен ряд положений Конвенции о гражданстве замужней женщины (СССР присоединился к этой конвенции в 1958 г.)19.

«Поощряется приобретение гражданства лицами без гражданства», – сказано в ст. 5 акта Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства», а в ст. 7 предусмотрено: «Дети, рожденные на территории одного из государств – участников Содружества, не должны становиться лицами без гражданства».

Устойчивость гражданства обеспечивается соответствующими правилами, предусматривающими сохранение гражданства, родителями и детьми при заключении и расторжении брака, при изменении гражданства одного из супругов.

Конвенция о гражданстве замужней женщины (1957 г.) предусматривает, что заключение или расторжение брака с иностранным гражданином, как и перемена гражданства мужем, состоящим в браке, не должны автоматически отражаться на гражданстве жены, а тем более вести к потери ею гражданства.

В п. «d» ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве в качестве принципа закреплено положение о том, что ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранным гражданином, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

Аналогичное положение содержится в акте Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства» (ст. 11).

Европейская интеграция ставит вопрос о едином гражданстве европейских государств при сохранении национального гражданства.

В Договоре о Европейском союзе (Маастрихтском договоре) установлено гражданство Евросоюза: «Каждый гражданин государства-члена является гражданином Евросоюза». Граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности в соответствии с указанным Договором: каждый имеет право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств – членов Союза, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах20.

В ст. 110 «Гражданство Союза» договора, устанавливающего Конституцию для Европы, подписанного в Риме 29 октября 2004 г., установлено: «Гражданством Союза обладает каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет национальное гражданство и не подменяет его»21.

Конституционное (государственное) право, являясь отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регламентирующих общественные отношения, определяющие в том числе и основы правового статуса человека и гражданина, регулирует взаимоотношения «гражданин – государство» и «государство – гражданин». В этих взаимоотношениях государство выступает от имени общества, а физическое лицо – в специфическом качестве гражданина. Гражданин – это физическое лицо, статус которого в значительной мере определен конституционно-правовым институтом гражданства. В этом качестве он обладает определенной суммой прав, наделен конкретными обязанностями, составляющими в совокупности правовой статус гражданина, и вступает в отношения с государством в лице его органов и должностных лиц. Институт гражданства является одной из основных частей правового статуса человека и гражданина и в связи с этим входит в предмет отрасли, науки и учебной дисциплины конституционного права.