Круги компенсации. Экономический рост и глобализация Японии - Кент Колдер

Игра приобрела новый накал после серии ядерных катастроф, которые вызвали рост протестного движения на фоне растущей национальной зависимости от ядерной энергетики. Во-первых, в сентябре 1974 года на атомоходе «Муцу» произошла утечка радиоактивных веществ, информация об этом попала в общенациональные новости и вынудила местные рыболовецкие и общественные группы отказать «Муцу» во входе в порт приписки Оминато[179]. Этот инцидент привел к созыву первой общенациональной конференции против ядерной энергетики, состоявшейся в Киото в августе 1975 года [Honda 2003].

За инцидентом с «Муцу» в марте 1979 года последовала авария на АЭС «Три-Майл-Айленд» в США, которая породила в лексиконе протестующих новый термин: анзен синва («миф о безопасности»). Затем в апреле 1981 года произошла утечка радиации на атомной станции Цуруга в префектуре Фукуи, а позже на АЭС Токай, префектура Ибараки (1997 и 1999 гг.), что придало дополнительный импульс антиядерному движению[180]. И все же, пользуясь мощной политической поддержкой, программа строительства АЭС продвигалась вперед.

Ключевые члены кругов

В обеспечении фирмам, поставляющим ядерную энергию, стабильности и предсказуемости и снижении тем самым в условиях растущей политизации изнурительных рисков компенсационные круги стали незаменимыми. Посредством сочетания субсидий и благоприятного регулирования они обеспечивали беспроигрышные стимулы для всех ключевых игроков, предоставляя при этом столь необходимые технические знания и опыт. Чтобы сформировать для размещения реакторов такие базы поддержки — коалиции, включающие в себя членов с техническими навыками и политическим влиянием, которые одновременно являли собой общинную, альтруистическую касту, — производители электроэнергии с 1970-х годов начали создавать круги компенсации с местными экономическими и политическими интересами, которые могли систематически агрегировать и распределять выгоды среди своих членов. Типичная конфигурация интересов представлена на рис. 7.5. Примечательно, что эти кооперативные институты возникли в электроэнергетике значительно позже, чем в таких областях, как сельское хозяйство (середина эпохи Мэйдзи) или банковское дело (начало Сёва), по причине более позднего развития атомной энергетики и преобладания иных стимулов для коллективных действий.

Рис. 7.5. Круги компенсации в ядерной энергетике

Источник: рисунок автора

Круги компенсации в сфере ядерной энергетики традиционно включали в себя следующие заинтересованные группы:

Граждане, живущие и работающие вблизи атомных станций. Все эти станции, как видно на рис. 7.4, расположены вдоль побережья Японии в отдаленных районах, поскольку для функционирования такого объекта важен доступ к большим объемам воды. Таким образом, хотя общая плотность населения в окрестностях относительно низкая, рядом с большей частью реакторных площадок находятся рыбацкие и фермерские общины. Поскольку их средства к существованию могут серьезно пострадать в результате ядерных аварий, указанные группы граждан обычно добиваются трансфертных платежей, которые обычно предоставляются через местные сельскохозяйственные или рыболовецкие ассоциации, — и получают эти платежи, чтобы заручиться их согласием на размещение АЭС в их районе[181]. Энергетические компании также обычно предоставляют широкие возможности для трудоустройства местных жителей[182], а еще обеспечивают такие побочные выгоды, как льготные тарифы на электроэнергию и монопольные права на ведение бизнеса, включая химчистку и услуги общественного питания.

Местные органы власти. Как правило, АЭС располагаются в изолированных, депрессивных районах с низким уровнем дохода, где мало промышленных предприятий, население сокращается и становится все более пожилым, а альтернативных вариантов долгосрочного экономического развития немного. Местные органы власти в таких районах часто несут значительное бремя социального обеспечения и имеют ограниченную местную налоговую базу. Их способность предоставлять услуги и привлекать размещение новых промышленных предприятий также ограничена высокоцентрализованной японской административной практикой, включая централизованное распределение налоговых поступлений.

Финансовая поддержка со стороны энергетических компаний, либо в виде субсидий, либо в виде налоговых выплат на объекты ядерной энергетики, таким образом, является необходимым финансовым ресурсом для местных органов власти, на территории которых расположены атомные станции, особенно важным, поскольку она обеспечивает этим органам дискреционный доход, который поступает без дополнительного налогообложения. Во многих населенных пунктах, где расположены АЭС, выплаты от энергетических компаний обеспечивают половину или более доходов местных органов власти[183]. Когда энергетические компании договариваются о вхождении в сообщество, они предоставляют ему поддержку в течение длительного периода времени — часто до сорока пяти лет, начиная с десяти лет до начала фактической эксплуатации электростанции и заканчивая всем сроком ее службы[184].

Бюрократическое регулирование ядерной энергетики. Электроэнергетика является одним из наиболее сильно регулируемых секторов японской экономики, причем правительство предоставляет в вопросах регулирования значительную свободу действий. Единая бюрократическая структура — METI — управляет коммунальными тарифами, инспекциями неядерной безопасности и графиками амортизации капитальных инвестиций, а также предоставляет через аффилированные государственные банки развития льготные кредиты[185]. С сентября 2012 года надзор за вопросами безопасности в атомной энергетике Японии осуществляет Управление по ядерному регулированию (NRA), внешнее подразделение Министерства охраны окружающей среды[186], хотя традиционные отношения между METI и энергетическими компаниями сохраняются и в других областях. METI часто призывает коммунальные предприятия выполнять такие более широкие социальные функции, как поддержка зарубежных миссий экономического развития и культурного обмена. Энергетические компании, со своей стороны, традиционно нанимают высокопоставленных чиновников после их выхода в отставку на стратегические руководящие должности[187].

Сектор переработки ядерных отходов. Атомная энергетика — сектор с огромным риском и огромными экстерналиями, среди которых технологические инновации, хранение отходов и их захоронение. Хотя METI является министерством, ответственным за управление повседневной деятельностью ядерной энергетики, за исключением безопасности, отдельное учреждение — Министерство образования, культуры, спорта, науки и технологий (МЕХТ) — осуществляет надзор за другими видами деятельности при содействии специализированной государственной организации, Japan Nuclear Fuel Ltd. (Нихон Геннен). Эта корпорация при финансовой поддержке правительства страны и частных энергетических компаний управляет амбициозной и масштабной японской программой по переработке энергии, включая сложные объекты в Роккашо[188]. Аварии на перерабатывающих предприятиях, на экспериментальных реакторах на быстрых нейтронах, таких как Монджу[189], и на обычных легководных реакторах, таких как Фукусима-1, однако, поставили под сомнение долгосрочные перспективы программы и привели к принятию в декабре 2016 года правительством страны решения об окончательном выводе из эксплуатации АЭС Монджу[190].

Промышленные объединения. В электроэнергетике существует особенно мощная и активная отраслевая организация — Федерация электроэнергетических компаний (Нихон Денки Дзигё Ренго-кай, или Дендзирен). Входящие в нее фирмы традиционно имеют свои отдельные операционные зоны, что позволяет им избегать прямой конкуренции друг с другом. Действительно, из-за длительной технической сегментации (разные частоты цикла — 60 против 50) было очень трудно передавать более чем небольшое количество энергии из западной части Японии в восточную и наоборот. Эта несовместимость создала серьезные проблемы в борьбе