Wiki-правительство: Как технологии могут сделать власть лучше, демократию – сильнее, а граждан – влиятельнее - Бет Новек

Правительственный доступ к информации

Одним из важных следствий недостатков публичных консультаций является падение качества данных, используемых при принятии правительственных решений. Несмотря на прозрачность и законы об участии, существующая процедура принятия нормативных актов остается чрезвычайно уязвимой для идеологической ангажированности и манипуляций. Администрация Буша, отбирая научных консультантов на идеологической основе, закрывая совещательные комитеты и выборочно подправляя отчеты об экологической угрозе и вымирании видов, достигла небывалых высот в практике попрания научной правды в политике, которая началась еще с президента Никсона19.

Некоторые из этих «научных перегибов» можно списать на результат неизбежных и, возможно, желательных политических разногласий20. То, как правительство собирает, анализирует и распространяет знания, открывает возможности для политических злоупотреблений и манипуляций. Даже без злого умысла эта практика ограничивает доступ к информации и научным знаниям. В ходе опроса, проведенного профессорами Дж. Б. Рулом и Джеймсом Салзманом в 2006 г., всего 2 % юристов, специализирующихся на проблемах окружающей среды, согласились с утверждением, что ведомства уделяют должное внимание противоречиям, тогда как 70 % высказались против21. И лишь 6 % сказали «да» утверждению, что «агентства применяют адекватный научный анализ данных, которые лежат в основе их окончательных решений», тогда как 56 % отрицали такой факт22.

Последствия, кстати, могут оказаться достаточно серьезными. Взять, например, катастрофу «Челленджера». Комиссия Роджерса, расследовавшая в 1986 г. взрыв космического челнока, возложила вину в том числе и на процедуры принятия решений в NASA, не предпринявшего никаких мер в связи с предупреждениями инженеров, что и привело к инциденту. Физик Ричард Фейнман резко критиковал руководство NASA за обнародование оценки надежности, тысячекратно отличавшейся от данных научного исследования23.

Одно из средств заполнения пропасти между политикой и наукой – так называемая коллегиальная оценка. Эксперт Гарвардской школы Кеннеди Шила Джасанофф пишет, что такие «процедуры оценки должны быть признаны наиболее эффективным методом подтверждения достоверности научных данных в двух различных сферах профессиональной деятельности: обзоре еще неопубликованных научных статей и мониторинге заявок агентств, спонсирующих федеральные исследования. Есть подкупающая логика в силлогизме, связывающем коллегиальную оценку с “хорошей наукой” в регуляционном процессе»24. С помощью коллегиальной оценки исследователи дают возможность другим экспертам изучать, критиковать и улучшать свою работу. Это повышает качество научных исследований и инноваций, позволяя с максимальной эффективностью использовать скудные временные ресурсы. В ходе взаимного рецензирования коллеги оценивают работу друг друга и таким образом «удостоверяют корректность процедур, устанавливают правдоподобие результатов и распределяют ресурсы»25.

Коллегиальная оценка широко используется и правительством26. Национальный научный фонд и Национальные институты здравоохранения прибегают к услугам коллег-рецензентов для определения новизны исследования и его вклада в свою область знаний. Национальный научный фонд пользуется услугами более чем 50 000 рецензентов. Национальные институты здравоохранения используют внешние группы рецензентов и консультативные советы из числа представителей научного сообщества для рассмотрения более 70 % своих заявок. EPA, раздавая гранты, полагается на мнение научных советов, которые представляют собой группы коллегиального рецензирования, составленные и возглавляемые учеными со стороны27.

Обычно профессиональная элита, представляющая конкретную научную дисциплину, проводит оценку и высказывает свое мнение о представленных результатах работы. Коллегиальная оценка в правительстве не так масштабна, как в научной среде. Агентства пользуются услугами отраслевых и научных рецензентов для рассмотрения заявок на гранты и ревизии университетских лабораторий. Согласно заявлению Главного контрольного управления, ведомства также полагаются на коллегиальные рецензии для оценки достоинств конкурентных и неконкурентных предложений возможных исследований, определения необходимости продлевать или обновлять исследовательские проекты, оценки результатов исследования до их публикации, выработки ежегодных бюджетных приоритетов для исследовательских программ и оценки этих программ и успехов ученых28.

Методы проведения коллегиального рецензирования варьируют не только в зависимости от агентства, но и внутри каждого из них. Например, агентства отбирают рецензентов из числа представителей научного сообщества, частных компаний и правительственных учреждений и получают их комментарии не только во время посещения объектов, но и по электронной почте, в рамках семинаров или используя комбинированные методики. Однако рецензенты от науки не влияют на политику и обычно не имеют отношения к определению бюджетных приоритетов или распределению ресурсов. Коллегиальные рецензенты наблюдают за научными исследованиями, которые сторонние группы проводят для EPA в рамках 541-миллионного бюджета Службы исследований и разработок29. Но они не всегда могут повлиять на принятие решений. Агентства никоим образом не подотчетны научному сообществу.

Конгресс предпринял попытку увеличить использование агентствами коллегиальных оценок (несмотря на то, что это требует уменьшения количества федеральных консультативных комитетов) с целью улучшения качества информации. Закон о безопасности питьевой воды 1974 г. предписывает EPA обнародовать стандарты питьевой воды, основанные на прошедших коллегиальную оценку научных данных. Закон о качестве данных 2001 г., известный как Закон о качестве информации, требует от федеральных агентств «выпустить рекомендации, обеспечивающие максимизацию качества, объективности, полезности и полноты информации (включая статистическую информацию), распространяемой агентством»30.

Хотя конгресс и не говорит об этом прямо, однако уточняющая директива Административно-бюджетного управления гласит, что данными надлежащего качества считаются те, которые прошли независимую коллегиальную оценку. Согласно этой директиве хорошо организованный процесс коллегиального рецензирования уделяет внимание не только срокам получения рецензий, но и отбору рецензентов, прозрачности рецензий и возможностям общественного участия. Законодательство, регулирующее качество данных, провозглашает право «заинтересованных лиц находить и добиваться исправления информации, хранимой и распространяемой агентством», что не соответствует стандартам самого агентства и таким образом создает еще один стимул для проведения экспертного рецензирования31. Многие уверены, что Акт о качестве данных мало способствует улучшению доступа к информации, скорее он помогает крупным корпорациям избегать исполнения нормативных актов, оспаривая их научную основу32. Фактически противники этого закона, поддержанного табачной компанией Philip Morris (ныне Altria), указывают, что он был нацелен на создание «беспрецедентного и громоздкого процесса, с помощью которого правительственные агентства должны отвечать на жалобы, касающиеся информации, исследований и отчетов, которые они предоставляют общественности. Это воплотившаяся в реальность мечта врага науки»33. Хотя внешне Акт о качестве данных обеспечивает прозрачность и объективность правительственной информации, на деле он дает бизнесу возможность приостановить деятельность по выработке регулирующих положений, бросив вызов этой процедуре и разыграв видимость научной баталии.

На первый взгляд может показаться, что коллегиальное рецензирование – достаточно консервативный способ решения проблемы качества информации, который обеспечивает надзор и контроль с помощью усовершенствованной административной процедуры, по крайней мере в том, что касается научных параметров. Но это групповой процесс совместного труда. И на практике институт традиционной коллегиальной оценки чреват проблемами, которые подрывают доверие к нему34. Ангажированность участников, отобранных для рецензирования, неизбежно искажает суть процесса. Нет никакой гарантии прозрачности их выбора. Коллегиальная оценка открыто практикует принцип взаимопомощи – инсайдеры награждают друзей и наказывают врагов. А затраты на отбор рецензентов и организацию процедуры означают, что механизм может быть запущен только в некоторых случаях. Это элитарный, закрытый процесс, а следовательно, предмет для манипуляций и злоупотреблений (закрытый не обязательно означает секретный, он закрытый, скорее, в том смысле, что участников в группы коллегиального рецензирования назначают). Таким образом, можно говорить о возможности влияния на решение со стороны заинтересованных лиц. Это может привести к корпоративной и политической коррупции. Но даже без коррупции научное сообщество не имеет права повлиять на отбор участников.